Priče o potrebi promene Ustava Srbije traju, praktično, od trenutka njegovog donošenja, a poslednje dve godine su postale sve intenzivnije. Čitav niz stranaka (uključujući i one najveće i najuticajnije), nevladinih organizacija, pojedinaca i udruženja oglasio se tim povodom, a nakon donošenja Deklaracije Skupštine Vojvodine „o potrebi za pokretanjem postupka izmene Ustava RS ili donošenje novog Ustava RS“, ovi zahtevi su dobili i prvu institucionalnu potporu. Stoga je Uredništvo NSPM odlučilo da svoje stranice otvori za ovu debatu i pozove pravne stručnjake i političke aktere da se u nju uključe sa svojim stavovima i argumentacijom. Serijal otpočinje ovim, verujemo, inspirativnim tekstom prof. Vladana Kutlešića. (Pri čemu, razume se, pozicije iznete u ovoj debati ne odražavaju nužno stav Uredništva, već samo predstavljaju naš skromni doprinos pokušaju održavanja i oživljavanja ozbiljne kritičke rasprave o najvažnijim državnim pitanjima.) Kada bude prikupljen dovoljan broj kvalitetnih priloga, namera nam je da priredimo zbornik i da se organizuje naučni skup na ovu temu.
U poslednje vreme u našoj javnosti više puta je objavljen stav da su promene Ustava Srbije potrebne i opravdane, a kao najznačajnije teme navedeni su status Kosova i Metohije i Vojvodine, i ustavni uslovi za članstvo u Evropskoj uniji. U jednoj od tih izjava posebno je ukazano na složenost i težinu postupka promene važećeg Ustava Srbije. Značaj te teme opravdava da se otvori rasprava i dublje razmotre različiti aspekti za sve navedene teme, izuzev „uslova za članstvo u EU“, jer oni nisu stvar domaće volje, a i zbog toga što je za to isuviše rano, imajući u vidu dinamiku procesa prijema.
1. O potrebi i opravdanosti
Iako to važi za svaki pravni akt, kod Ustava je to svojstvo posebno izraženo jer ima posebno naglašenu političku i društvenu ulogu i značaj. Radi se o tome da pre donošenja odluke da se jedan ustav menja, bilo koji i bilo kada, neophodno je pouzdano i precizno utvrditi da je problem ili određeno stanje društvenih odnosa, koji se želi promeniti, uzrokovan određenim ustavnim odredbama, tj. treba utvrditi da li se radi o pravnom problemu ili o nekom drugom problemu. Pored toga, jednako je važno precizno i jasno utvrditi u čemu je problem, a ne samo da on postoji. Polazeći od takvog metodološkog pristupa, razmotrićemo sve tri navedene teme, odnosno pitanja za ustavnu reviziju jer je očigledno svima jasno da ta tri pitanja jesu problem, ali nije dovoljno razmotreno imaju li ti problemi pravnu uzrokovanost ili, drugačije rečeno, da li se ti problemi mogu otkloniti promenom nekih pravnih odredbi.
Odgovor na ovako postavljena pitanja je od ključne važnosti zbog toga što nas dosadašnja praksa upozorava da je nemalo puta bilo bezuspešnih pokušaja da se ozbiljni problemi reše pravnim sredstvima zbog toga što je pravo u takvim slučajevima bilo nemoćno. Dakle, društveni odnosi ostaju nepromenjeni, a pravni akti neprimenjeni dok se za to vreme odvijaju drugačiji odnosi po drugačijim pravilima. O ovom pitanju deo teorije prava koji se odnosi na stvaranje i primenu prava ima jasne stavove. Naime, tačno je da se pravo uvek u izvesnom stepenu razlikuje od stvarnosti tako što sopstvenim pravilima menja društvene odnose koji postoje pre tih pravila. U suprotnom, tj. kad bi društveni odnosi i pre i bez pravila bili jednaki propisanim pravilima, tada bi pravo bilo suvišno, nepotrebno.
Pravo je, dakle, važno i moćno sredstvo oblikovanja društvenih odnosa, ali samo do objektivne mere do koje se ti odnosi mogu menjati i do koje je to moguće. Valja upozoriti još i na to da se te objektivne mere mogućnosti i realnosti dinamički menjaju.
Podvucimo još jednom, ako su društveni odnosi koji se žele promeniti dejstvom prava objektivno nepromenljivi ili je promena široko društveno neprihvatljiva, pravo ne može delovati na te društvene odnose, što znači da će oni ostati nepromenjeni uprkos novom pravu, pa čak uprkos i pokušaju da se primena takvog prava obezbedi prinudno – silom. Do ovakvih sukoba prava i stvarnosti, poznato je to i laicima, nekada dolazi iz nehata i neznanja tvoraca prava, a nekada i svesno i sa namerom kada donosioci prava, iako svesni realne nemogućnosti, donose pravne akte u kojima opisuju neko željeno stanje koje nije realno moguće. Time se nepodobnom upotrebom prava sa više ili manje uspeha postižu čisto politički ciljevi – naklonost birača u jednom vremenu ili pojedinih društvenih grupa. Lako je zaključiti da ne samo da pravo nije svemoćno, nego da često ne snosi nikakvu odgovornost, kao ni pravnici koji ga obilikuju, za takva stanja, pokušaje i namere.
Polazeći od ovakvog metodološkog pristupa, razmotrimo sad svaku od navedenih tema.
2. O Kosovu i Metohiji
Na početku rasprave o ovom pitanju odmah treba konstatovati kao nesporno i očigledno da su sadržaji u važećem ustavu Srbije o Kosovu i Metohiji u očiglednom i potpunom nesaglasju sa stvarnošću i to ne samo danas, kada o tome raspravljamo, nego i da su takvi bili i u trenutku donošenja tog ustava, 2006. godine.
Za raspravu o ovom pitanju je značajno pomenuti i da Srbija nije jedina, a ni prva država u svetu koja je svoj težak državni problem sa teritorijom, pored drugih delova, upisala i pokušala rešiti već u preambuli svog ustava. Naime, sličnu pojavu, nažalost i sa sličnim praktičnim efektima, imamo i u preambulama Ustava Kine u vezi sa Tajvanom i u preambulama ustava Pakistana i Južne Koreje u vezi sa težnjom za ujedinjenjem sa nekadašnjim delovima zajedničke države. Druge znatno češće i brojnije primere očigledno neostvarljivih ili nemogućih sadržaja u drugim pravnim aktima u našem ili stranom pravu ovde nećemo ni navoditi, ali ćemo ipak konstatovati da nosioci političke vlasti to ponekad svesno i nesvesno čine kao deo vršenja vlasti. Dakle, teško ili potpuno neostvarljivi ciljevi kao sadržaj prava nisu osobenost ni srpskog ustava, ni srpskog prava.
Za raspravu o ovom pitanju treba imati u vidu još i to da se u javnosti ova promena ustava povezala sa raspravom o ustavnosti tzv. Briselskog sporazuma o KiM. Naime, očekuje se da ocena Ustavnog suda Srbije da li je tzv. Briselski sporazum o Kosovu i Metohiji u skladu sa Ustavom Srbije razreši i spor da li treba menjati ustavne odredbe o tome. Takva očekivanja gaje kako protivnici Briselskog sporazuma, tako i njegovi zastupnici.
Bez obzira na moguće sporove oko pravne prirode preambule (autor je o tome ranije opširno pisao), očigledno je da Ustavom propisani status KiM nije primenjen u praksi, kao što je očigledno da su ovakvi ustavni sadržaji (isto kao i u primerima Kine, Pakistana i Južne Koreje) u stvari pravno nepodobna regulativa, odnosno da se radi o direktnom pretvaranju političkih ciljeva u pravnu formu. Dakle, pravno je nepodobno bilo pokušati da se tvrdnjom u Ustavu, posebno u njegovoj preambuli, Kosovo i Metohija zadrži u Srbiji, zbog toga što to jednostavno u tom trenutku više nije bilo ni pravno pitanje, niti pod faktičkom vlašću državnih organa Srbije.
Drugačije rečeno, radilo se o proklamaciji bez pravnog dejstva jer više nije postojala državna sila koja bi mu garantovala primenu. To su činjenice koje ne može da promeni čak ni to što je u trenutku donošenja taj i takav ustav imao čak 247 od ukupno 250 glasova u Skupštini Srbije, kao i to što je posle toga potvrđen na referendumu građana Srbije.
Sada postojeći sadržaj Ustava o Kosovu i Metohiji nije uspeo da spreči postupno nastajanje sadašnjeg stanja i sadašnji status Kosova i Metohije. To isto važi i za zalaganje onih koji bi da ga promene, tj. da te sadržaje izostave iz Ustava, jer čak i kad bi se sadašnje rešenje izostavilo iz Ustava, to ne bi moglo samo po sebi ni da podstakne, odnosno, olakša definitivno rešenje pitanja Kosova i Metohije. Jednako je u tom pogledu bez značaja i odluka Ustavnog suda, kakva god ona bila, o ustavnosti Briselskog sporazuma. Ovakva vrsta društvenih problema mora se rešiti van prava, a pogotovu van sudova, u političkoj sferi, političkim organima i političkim odnosima. Tek kada o statusu Kosova i Metohije budu zauzeli stav nosioci relevantnog političkog legitimiteta u Srbiji, tek tada će pravo moći da izrazi u svojoj formi to rešenje.
Treba pocrtati da relevantni legitimitet sigurno nije odluka za koju se zalaže npr. 54,6%, a protiv je 45,4% jer se takvom odlukom ne rešava ništa, u stvari samo se fiksira polarizacija i segregacija, a možda čak i pogoršava stanje. To upozorenje smo ozbiljno naučili na iskustvima referenduma o secesiji Kvebeka u Kanadi.
Dakle, kako zagovornici, tako i protivnici promene postojećih ustavnih odredbi o Kosovu i Metohiji su ili u zabludi i neznanju ili zloupotrebljavaju pravo i pravne institucije za političke ciljeve. Pravno-teoretski posmatrano, do legitimiteta se ne stiže preko legaliteta, nego obrnuto, prvo je potreban legitimitet da bi se uspostavio legalitet. Spor oko KiM je spor ko ima legitimitet i za koje rešenje, a ne spor oko toga čije je rešenje u skladu sa ustavom.
Da zaključim, mišljenja sam da u ovom trenutku odredbe Ustava Srbiji o Kosovu i Metohiji, kako god ocenjivali njihovu ulogu i značaj, ne treba menjati dok se za to ne budu stekli politički i društveni uslovi, odnosno dok se osloncem na puni legitimet ne preuzme puna odgovornost. A tada, da anticipiramo raspravu koja sledi, to sigurno neće biti nijedno do sada poznato konvecionalno ili klasično rešenje iz dosadašnje ustavne prakse (autonomija sa specijalnim statusom), već novo i jedinstveno rešenje koje će biti ne samo praktično nego i razvojno, a za početak samo kao carinska unija ili ekonomska zajednica u kojoj ima interese više učesnika (sem Srbije i Kosova ima osnova i za Makedoniju i Crnu Goru, pa i za BiH). Dakle, u ovom trenutku rešenje se mora tražiti ne u statusnim i političko-teritorijalnim rešenjima, već u privredno-ekonomskim integracijama koje u slučaju uspeha mogu biti osnova političkim i teritorijalnim integracijama.
U suprotnom, posledice će biti štetne, jer će biti povod za pogrešnu diskusiju i argumentaciju u raspravama u kojima pravni akti i sudske institucije ne mogu ništa da reše. Drugačije rečeno, nije Vojvodina u sastavu Srbije samo zato što to piše u ustavu, jer tako ni ne piše, a iz sastava SFRJ su izašle Slovenija, Hrvatska, BiH i Makedonija, iako je u ustavu SFRJ pisalo da su u njenom sastavu.
3. O Vojvodini
I za status Vojvodine je očigledno i evidentno da predstavlja ozbiljan društveni problem, posebno intenzivno od 2009. godine, tj. od donošenja nedavno promenjenog Statuta. U osnovi svih rasprava i ovog društvenog problema našao se obim i kvalitet nadležnosti Vojvodine, odnosno njenih organa. I u tom pitanju politički subjekti su presudno uticali i usmeravali, a neslavnu ulogu odigrao je takođe i Ustavni sud, jer je težini i dubini problema doprineo petogodišnjim vođenjem postupka o pitanjima o kojima je većina relevantne pravne struke od samog početka bila jasna i nedvosmislena.
U vezi sa tim pitanjem, podsetimo, dakle, da je celokupna politička elita Srbije, bez obzira na promenu u rasporedu vlast – opozicija, prvo donela neustavan statut, a onda ga pet godina posle toga (posle odluke Ustavnog suda), ista ta elita lako i kooperativno usaglasila sa odlukom suda. Ubrzo posle toga, jedan njen deo kandiduje promenu Ustava koja bi trebalo da vrati u pravni poredak ono što po važećem Ustavu nije moguće. Da bismo sa stanovišta struke odgovorili na pitanje o potrebi i opravdanosti ustavnih promena o Vojvodini, potrebno je prvo jednostavno i jasno utvrditi šta je problem i da li je taj problem pravno uzrokovan, tj. da li se može rešiti promenom Ustava.
Autonomna pokrajina je, prema teoriji Ustavnog prava, kategorija koja pripada političko-teritorijalnoj autonomiji i to je asimetrično teritorijalno rešenje u jednoj državi, tj. za samo jedan deo njene teritorije zbog toga što se taj deo značajno razlikuje od ostatka teritorije te države – istorijski, geografski, ekonomski, nacionalno, kulturno i sl. Dakle, pošto u realnim društvenim odnosima postoje te i takve razlike između većeg i manjeg dela teritorije države, taj manji deo dobije ovlašćenje da prvenstveno u oblasti primarne normative (auto-nomos) neka pitanja samostalno i drugačije uređuje da bi se obezbedile i zaštitile navedene razlike. Ova ustavna kategorija je redak i izrazito netipizirani ustavni institut, uglavnom evropske pravne tradicije (npr. u Finskoj, Danskoj, Italiji ili u ranijem SSSR-u ili današnjoj Rusiji). Svi poznati primeri teritorijalne autonomije su, pored drugih, imali posebno izraženu nacionalnu specifičnost.
Polazeći od tog principa, nije teško utvrditi, odnosno nije potrebno posebno obrazlagati, da danas 2014. godine su istorijske, geografske i ekonomske osobine Vojvodine potpuno različite od onih zbog kojih je ova teritorija dobila svoj individualitet i identitet u ondašnjoj Austrougarskoj i koji su bili i postojali kao razlog da se uspostavi u Jugoslaviji 1946. godine. Dakle, posle 70 godina razlozi istorijske, geografske i ekonomske prirode za autonomni status Vojvodine više ne postoje, tj. današnja Vojvodina se ne razlikuje od ostatka ter2itorije Srbije u meri u kojoj se razlikovala u prošlosti. Razume se da razlike između regiona postoje i da će verovatno uvek postojati, ali to je drugi tip i kvalitet razlika koji nije osnov za teritorijalnu autonomiju (razlike između Šumadije i istočne Srbije, Beograda i juga Srbije, kao što takvih razlika ima u svim državama).
Međutim, kad je Vojvodina u pitanju, dogodila se još jedna izuzetno važna promena u nacionalnoj strukturi stanovništva. Naime, 1910. godine u austrougarskoj Vojvodini živi 33,8% Srba, 21,4% Nemaca, 28,1% Mađara, 5% Rusina, 3,7% Slovaka… (statistički podaci). 1948. godine u jugoslovenskoj Vojvodini živi 50,6% Srba, 1,9% Nemaca, 25,8% Mađara, 3,6% Rusina, 4,3% Slovaka… danas prema popisu 2012. godine, u Vojvodini živi 65,8% Srba, 0,16% Nemaca, 13% Mađara, 1,3% Rusina, 2,6% Slovaka…
Kada navedene statističke podatke pretvorimo iz procentnih u apsolutne brojke, broj Srba se od 1910. do 2012. godine povećao sa 510.000 na 1.289.000, broj Nemaca se sa 324.000 smanjio na 3.200, a broj Mađara smanjio sa 426.000 na 250.000. Ukoliko ovim podacima dodamo i statističke podatke o verskoj pripadnosti u Vojvodini, oni su još drastičniji, tj. broj pravoslavaca se sa 39,1% popeo na 70%, a broj katolika smanjio sa 47,5% na 17,5%, kao što je i broj protestanata opao sa 10,6% na 3,3%. Svemu ovome treba dodati još i podatak da se u međuvremenu broj Roma u Vojvodini popeo na 43.000, odnosno da su danas značajno brojniji od Rusina i Slovaka i drugih tradicionalnih manjina u Vojvodini.
Nesporno je i jasno da je u ovih 100 godina u Vojvodini došlo do velikih i značajnih promena u strukturi stanovništva koje objektivno menjaju njena svojstva jer je od izrazito nacionalno mešovite pretvaraju u umerno nacionalno mešovitu sredinu, u kojoj se ukupan broj nacionalnih manjina kreće oko 20% a samo jedna od njih je 13% – Mađari. Statistika takođe 2012. godine ukazuje da 60% svih Mađara danas živi u 8 opština, od kojih su u apsolutnoj većini u 6, a u 2 su u relativnoj većini, dok je broj Mađara u svim ostalim vojvođanskim opštinama veoma mali, npr. u Novom Sadu svega 6%.
Međutim, nisu se samo promenili brojevi i njihovi međusobni odnosi, jednako je važno i to što je promena nastupila u tome što povećani broj Srba ne potiče poreklom iz Vojvodine, već je do tog povećanja došlo iz političkih, ekonomskih i drugih razloga doseljavanjem na tu teritoriju, što znači da najveći deo sada živećih Srba u Vojvodini nema ni istorijsko iskustvo, ni tradiciju, ni običaje Srba, zbog koga je takođe zasnovana autonomija.
Čini se da nije teško zaključiti da teritorijalna autonomija Vojvodine danas nema opravdanje u onim razlozima koji su doveli do njenog uvođenja. Nasuprot tome, sadašnja politička elita Vojvodine, složno bez obzira na nacionalnu i partijsku raznorodnost, pozivajući se na nacionalnu složenost i ravnopravnost ne samo što u praksi realizuje već zahteva novu ustavnu reviziju. Taj zahtev stavljen je u formu zaštite unapređenja negovanja i razvijanja raznih različitosti, posebno nacionalnih, koje u stvarnosti ne postoje više u potrebnom obimu, ali već dugi niz godina predstavljaju tabu političkog i javnog života Srbije.
U stvari, ta i takva politička elita u Vojvodini, kroz formu teritorijalne autonomije i njenih nadležnosti postiže običnu, ali zato ništa manje važnu opštepolitičku decentralizaciju. Tu i takvu decentralizaciju ne uživa po važećem Ustavu nijedan drugi deo teritorije Srbije jer on po važećem Ustavu nije ni moguć. Drugačije rečeno, fasada nacionalne ravnopravnosti i složenosti koristi se da bi se na legalan i efikasan način stekla obična politička vlast u decentralizovanoj formi na svojoj teritoriji zbog toga što je važeći Ustav Srbije u značajnoj meri centralizovao političku vlast u republičkim organima.
Ovakvu ocenu nije teško dokazati brojem i vrstom nadležnosti koja i danas pripada Vojvodini u kojoj najveći broj tih pitanja nema nikakve veze sa nacionalnom strukturom ili nacionalnom ravnopravnošću (npr. ekologija, geološka istraživanja, energetika…). To je takođe drastično vidljivo u organizacionoj strukturi političkih partija u kojima čak i kod onih partija koje su republičkog nivoa postoji potpuna politička samostalnost vojvođanskih organizacionih jedinica, a u javnim stavovima je često veća bliskost između predstavnika različitih političkih partija iz Vojvodine, nego sa sopstvenim centralnim rukovodstvima na nivou republike.
Iz svih tih razloga zaključujem da sa postojanja i formata autonomije u Vojvodini treba skinuti dugogodišnji tabu i otvoreno i jasno ustanoviti u čemu je problem i zavisno od toga odlučiti o promenama. Čini se nespornim i sigurnim da ni sadašnji ustavni koncept ni realni problemi u Vojvodini nemaju nikakve veze sa stvarnim društvenim odnosima, kao što je i sasvim sigurno da autonomija nije uvedena, niti postoji da bi se preko nje ostvarivala opšta politička decentralizacija.
Prevedeno na pravni jezik i metodologiju koju smo ovde predložili, postojeći oblik autonomije na celoj teritoriji Vojvodine i za više nacionalnih manjina na celoj teritoriji, nema realno uporište i opravdanje. Na drugoj strani, u navedenim opštinama, gde su nacionalne manjine u apsolutnoj ili relativnoj većini u ustavni koncept treba uneti novu, jedno ili višestepenu autonomiju, znatno šireg i kvalitetnijeg obima. To bi se posebno gledalo u primarnoj, a ne kao do sada podzakonskoj normativnoj autonomiji, pravno samo organizovanjem prvostepenih sudova i tužilaštava, uz posebne procesne garancije za suđenje u višim stepenima, pravo na lokalnu policiju za javni red i mir i lakši kriminalitet, itd. Rečju, ima osnova da se proširi i produbi realna autonomija za nacionalne manjine, ali tamo gde one realno žive i u onim oblastima u kojima svojstvo nacionalne manjine ima značaj ili gde ga treba posebno i institucionalno štititi. Nadalje, u opštinama sa znatnijim brojem pripadnika jedne ili više nacionalnih manjina, npr. više od 15%, takođe bi trebalo diferencionalno, ali realno omogućiti pojedine institute, organe i procedure nacionalne autonomije u toj opštini.
To bi značilo da sadašnju teritorijalnu autonomiju za celu Vojvodinu, treba ukinuti i zameniti širom i dubljom nacionalnom autonomijom u pojedinim opštinama, jer su specifičnosti koje leže u njenoj osnovi ili prestale da postoje ili su ostale u tragovima. To bi bio principijelan put i za sistemsko rešenje puzeće i narastajuće autonomizacije albanskih i muslimanskih opština na jugu Srbije. Sa druge strane, zagovornike produbljivanja i proširivanja autonomije Vojvodine treba ne samo podsetiti na suštinu autonomije nego i na to da političke ciljeve, prvenstveno širu političku decentralizaciju jasno izdvoje i formulišu, ali tada samo onoliko koliko to budu imali i Srbi u svim ostalim delovima Srbije.
4. O postupku promene ustava
Rasprava o postupku promene sadašnjeg Ustava Srbije ima značaj iz dva razloga. Prvo, još od usvajanja ovog ustava postoji pogrešna predstava u javnosti, koju je stvorila Venecijanska komisija svojim mišljenjem u kome je, pored niza drugih primedbi, posebno ukazala da je postupak njegove promene “izuzetno težak i veoma složen”. Problem sa ovom pogrešnom predstavom sastoji se u tome što protivnici navedenih promena, naročito u vezi sa KiM, neosnovano računaju da će njihov stav biti odbranjen zato što će promena propasti iz formalnih razloga, a zastupnici promena strahuju da će njihov stav propasti iz formalnih razloga, tj. zbog složenog i teškog postupka promene.
Iako je autor i o ovoj temi opširno pisao davne 2006. godine i, čini mu se, argumentovano na osnovu komparativne analize ustava dokazao netačnost navedene kvalifikacije, valja se osnovnih zaključaka te analize sada podsetiti i raspravu o ovim složenim i značajnim temama osloboditi lažnih dilema i mogućih manipulacija i zabluda, bar u vezi sa samim postupkom promene.
Kvalifikacija da je taj postupak izuzetno težak i veoma složen pretpostavlja da je on takav u odnosu na neke druge ustave i njihove postupke i to, s obzirom na prideve “izuzetno i veoma”, značilo bi da velika većina drugih ima lak i jednostavan postupak promene. Za poređenje smo izabrali 27 ustava bivših socijalističkih država i 10 zapadnoevropskih ustava, s obzirom na to da su to referentni modeli za ovakvu ocenu. Upoređivanje i ocena su vršeni na pet elemenata postupka (vidi rad u NSPM iz 2009), a ne samo na osnovu postojanja dva postupka od kojih drugi ima i referendum radi potvrde, kako se to u našoj javnosti pojednostavljeno čini.
Pre zaključka ukažimo da dva različita postupka promene ustavnih odredbi ima 8 od 27 bivših socijalističkih država (Letonija I 4, a Ukrajina, Makedonija, Litvanija, Kazahstan, Belorusija, Moldavija i Poljska) kao i 3 od 10 zapadnoevropskih država (Portugal, Španija i Italija). Referendum kao fazu postupka takođe ima 7 od 27 drugih ustava bivših socijalističkih država (Estonija, Crna Gora, Kazahstan, Albanija, Ukrajina, Tadžikistan i Letonija) i 4 od 10 zapadnoevropskih država (Danska, Italija, Francuska i Šanija). Dakle, već samo po ova dva elementa nije moguće rešenje iz srpskog ustava nazvati izuzetnim, odnosno retkim jer se takvim može nazvati rešenje u npr. kanadskom ustavu, koji ima 4 različita postupka promene.
Uzimajući u obzir svih pet elemenata postupka, argumentovano se pokazuje da 10 od 27 drugih sličnih država (bivše socijalističke) ima postupak promene iste složenosti i težine, kao i da 6 od deset drugih evropskih ustava takođe ima jednako težak i složen postupak (Francuska, Belgija, Holandija, Danska, Nemačka i Švajcarska). Dakle, takvo referentno komparativno stanje jasno govori da promena srpskog ustava nije ni izuzetno teška ni veoma složena, čim sličnu imaju i brojni drugi koji su značajni za poređenje. Time ne tvrdimo da je promena Ustava Srbije laka i da nema brojnih drugih ustava koji se lakše i manje složeno menjaju (npr. portugalski ili hrvatski).
Smisao ovog napora je bio da se dokaže da u tom postupku nema ničega što je posebna prepreka za njegovu promenu, naročito da spreči opravdane i potrebne promene, ali i da se upotrebom tog argumenta u ustavnim sporovima manipuliše i utiče na opredeljenje o suštini promene, npr. „nema svrhe počinjati ili predlagati promene jer će to biti neuspešno zbog teške procedure” ili tome slično.
Kako je u proceduri promene Ustava Srbije jedina teža okolnost to što se za jedan broj značajnih pitanja posle izglasavanja u skupštini 2/3 većinom, koja je komparativno uobičajena većina, ta promena potvrdi još i na referendumu, to se nezaslužena kvalifikacija o složenosti i težini u suštini odnosi samo na ovaj deo postupka. Zbog toga valja i ovako preciziranu ocenu posebno razmotriti.
Prvo treba primetiti da je ovo blaga ili blaža varijanta upotrebe referenduma jer nema zahteva u pogledu izlaznosti niti u pogledu potrebne većine prema ukupnom broju glasača. Naime, na referendumu se odlučuje prostom većinom izašlih birača, što je značajno povoljnije od varijante u kojoj je propisan i uslov da izađe većina birača ili od varijante u kojoj se za odluku traži većina ukupnog broja birača, kakvih rešenja ima i u komparativnoj praksi, ali i kod nas ranije.
Drugo, u bilo kojoj varijanti referenduma, posebno u ovoj blažoj, propagandno-markentinške mogućnosti su toliko velike i značajne da se javno mnjenje lako i brzo usmeri prema određenoj odluci, pogotovu kod složenih pitanja. Nije to samo zbog visokog potencijala koji imaju savremene tehnologije i veštine, već i naročito zbog toga što u ovom obliku odlučivanja postoji samo neposrednost u poslednjoj njegovoj fazi, tj. u glasanju, dok je rasprava i argumentovanje posredno, odvojeno i često ga i nema. Laici često ovu njegovu osobinu ne primećuju, pa ga pogrešno zovu oblikom neposredne demokratije, što nije tačno jer se u teoriji ispravno kvalifikuje kao poluneposredna demokratija. Zbog toga teorija ustavnog prava ima veoma rezervisan stav prema ulozi i značaju referenduma, a u praksi savremenih evropskih država, izuzimajući Švajcarsku, na nivou cele države je veoma redak (npr.u procedure ulaska u EU, ali i tu u samo polovini sadašnjih članica).
Na drugoj strani, i laici uočavaju popularnost i čestu primenu u vanevropskim državama kojima se često osporava potrebna demokratičnost i pluralizam. Dakle, i teorija i praksa ne smatraju ni demokratskijim ni legitimnijim one ustave koji su usvojeni referendumom, a nedavna praksa egipatskih ustava pokazuje i ekstremnu kratkoročnost (dva ustava u dve kalendarske godine).
Na samom kraju rasprave o postupku promene Ustava Srbije, pomenimo samo radi potpunosti još i to da se promena ovog ustava, ali i svakog drugog i bilo kada pravno ne mora izvesti po postupku koji propisuje važeći ustav. Svaka ustavotvorna vlast je pravno suverena, pravno neograničena baš zato što menja ustav, ona je per deffinitionem summa potestas, najviša vlast. Samo nosilac takve vlasti može ustav da donese ili promeni, ali i ustav je samo onaj akt koji potiče od takvog donosioca. U praksi donosioci ustava u najvećem broju slučajeva poštuju odredbe o promeni iz važećeg ustava, ali to čine sopstvenom voljom da bi demonstrirali političku stabilnost, sigurnost i kontinuitet, a ne zbog toga što drugačije ne bi mogli. Upravo u tome leže i mogući suprotni razlozi, tj .da se želi baš tome suprotno, posebno diskontinuitet zbog temeljnih promena.
U Srbiji sličnim državama, bivšim socijalističkim, koje smo ovde koristili za referentne, to je bio ponekad slučaj(Mađarska, Poljska i dr.), ali ne svuda i ne uvek, tj.samo u trenutku političke tranzicije devedesetih godina, a u Srbiji ni tada. Kako ovaj ne samo legitiman, nego i stručno ispravan, metod nije korišćen ni 1990, a ni 2000. kada je za to imalo puno opravdanja, sada za takav metod se ne mogu naći dovoljni razlozi.Dakle, ponovimo još jednom, ustavotvorna moć i vlast su faktička svojstva koja se imaju, a ne propisuju ili daju i ona su binarna funkcija, tj. ili postoje u punoj meri ili ih nema (govorimo o odnosima unutar države, ne o međnarodnim odnosima). Iz svih tih razloga ne vidi se potreba da u ovom trenutku to bude model jer sada nosioci vlasti imaju više nego dovoljan legitimitet.
5. Zaključak
Iako pisac ovih redova spada među one koji nemaju visoko stručno mišljenje o važećem ustavu jer sadrži brojne i ozbiljne nedostatke (čak i jezičke i redaktorske prirode), razlozi njegove promene moraju biti temeljno i pažljivo proučeni i lišeni zabuna i manipulacija. Među njima su posebno štetne one koje pokušavaju da suštinska pitanja reše tehničkim merama, ili zamenom teza i društvenih uloga.
Vladan Kutlešić
