Rasprava u crnogorskom parlamentu i usvajanje Zakona o slobodi veroispovesti (pun naziv: Zakon o slobodi vjeroispovjesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica) uzburkale su strasti i u Crnoj Gori i u regionu. Zakon su pratile i prate polemike, protesti, i oštra podela između onih koji ga podržavaju i onih koji mu se protive. Stavovi dve strane su, kao i u većini slučajeva na ovim prostorima, potpuno suprotstavljeni i čini se nepomirljivi.
U momentu pisanja ovog teksta objavljena je vest da je predsednik Crne Gore potpisao Zakon o slobodi veroispovesti. Ostao je još poslednji korak da se Zakon objavi u Službenom listu Crne Gore i da stupi na snagu. Napominjemo i da smo pred sobom imali predlog Zakona koji je objavljen na veb stranici Skupštine Crne Gore (http://zakoni.skupstina.me/zakoni/web/dokumenta/zakoni-i-drugi-akti/884/2178-12812-23-3-19-7.pdf) i da nismo uspeli da pronađemo tekst koji je usvojen.
Možemo sa velikom dozom sigurnosti pretpostaviti da će se debata o zakonu preseliti u Ustavni sud Crne Gore i da će sudije ovog suda odlučiti da li je zakon, odnosno neke njegove odredbe, u saglasnosti sa Ustavom Crne Gore. Moguće je da će se ovo pitanje u dogledno vreme naći i pred Evropskim sudom za ljudska prava.
U uzburkanoj atmosferi, pravna argumentacija nije bila u prvom planu, ali će se usko stručna pitanja u žižu vraćati što vreme bude dalje odmicalo.
U ovom tekstu bavimo se isključivo pitanjima mogućeg uticaja odredaba iz čl. 62, 63 i 64 zakona na pravo na imovinu koje je proklamovano u članu 1 Protokola 1 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama.
Navedene odredbe (predloga) zakona glase:
Član 62
Vjerski objekti i zemljiste koje koriste vjerske zajednice na teritoriji Cme Gore koji su izgrađeni, odnosno pribavljeni iz javnih prihoda države ili su bili u državnoj svojini do 1. decembra 1918. godine, i za koje ne postoje dokazi o pravu svojine vjerskih zajednica, kao kultuma baština Cme Gore, državna su svojina.
Vjerski objekti koji su izgrađeni na teritoriji Cme Gore zajedničkim ulaganjima građana do 1. decembra 1918. godine, a za koje ne postoje dokazi o pravu svojine, kao kultuma baština Cme Gore, državna su svojina.
U pogledu postojanja dokaza o činjenicama iz st. 1 i 2 ovog člana primijeniće se dokazna sredstva i pravila dokazivanja u skladu sa Zakonom o upravnom postupku i supsidijamo Zakonom o parničnom postupku.
Član 63
Organ uprave nadlezan za poslove imovine duzan je da, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, utvrdi vjerske objekte i zemljište koji su u smislu člana 62 ovog zakona državna svojina, izvrši njihov popis i podnese zahtjev za upis prava državne svojine na tim nepokretnostima u katastar nepokretnosti.
Organ uprave nadležan za poslove katastra duzan je da upis zahtjeva iz stava 1 ovog člana izvrsi u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva, o čemu, bez odlaganja, obavještava vjersku zajednicu koja koristi objekte i zemljište iz stava 1 ovog člana.
Član 64
Po pravosnažnosti odluke kojom se vrši upis prava državne svojine u katastar nepokretnosti u skladu sa članom 62 st. 1 i 2 ovog zakona, vjerska zajednica nastavlja sa korišćenjem objekata i zemljišta koji su predmet upisa do odluke državnog organa nadležnog za odlučivanje o državini, korišćenju i raspolaganju ovim objektima i zemljištem.
Interesantno je da su ovako važne odredbe svoje mesto našle u prelaznim i završnim odredbama zakona. Gde god se, međutim, one u zakonu nalazile, njihove posledice su izuzetno značajne i zbog toga smo se opredelili da se osvrnemo upravo i samo na njih.
Član 1 Protokola 1. uz Evropsku konvenciju predviđa sledeće:
Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.
Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbjedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.
Pravi smisao odredaba Evropske konvencije ne nalazimo u samom tekstu Konvencije, već u odlukama Evropskog suda za ljudska prava.
Evropski sud u predmetima koji se odnose na povredu prava na imovinu razmatra najpre da li je došlo do mešanja države u pravo na imovinu aplikanta.
Ukoliko utvrdi da je došlo do mešanja sud će razmotriti:
- Da li je mešanje bilo u skladu sa domaćim zakonom? i
- Da li je bilo opravdano javnim interesom?
Ukoliko su odgovori na pitanja pod 2 i 3 potvrdni, Sud će ispitati i
- Da li mešanje proporcionalno cilju koji se želi postići? (primena pravičnog balansa između proklamovanog javnog interesa i uskraćivanja prava pojedinca)
Na kraju, mešanje države u mirno uživanje prava na imovinu mora biti i u skladu sa opštim načelima međunarodnog prava.
Slučaj koji se može smatrati relevantnim za našu temu, a koji je odlučen pred Evropskim sudom za ljudska prava bio je slučaj Holy Monasteries v. Greece (Brojevi predstavki 13092/87 i 13984/88, presuda od 9. decembra 1994. godine). Okolnosti slučaja bile su sledeće:
Osam manastira je podnelo predstavke protiv Grčke 1987. godine i 1988. godine zbog povrede prava na imovinu, ali i povrede prava zagarantovanih članovima 6, 9, 11, 13 i 14 Konvencije.
Manastiri koji su osnovani između IX i XIII veka stekli su značajnu imovinu i to naročito donacijama prikupljenim pre stvaranja grčke države 1829. godine, s tim što je značajan deo te imovine oduzet tokom prvih godina države Grčke. Sami manastiri su poklanjali čitave posede državi ili pojedincima. Tokom vizantijske i osmanske imperije, manastiri i verske institucije su bile jedine institucije koje su obavljale važne društvene, kulturne i obrazovne funkcije. Čak i u XIX veku, nakon stvaranja moderne grčke države, oni su još uvek obavljali neke od tih funkcija. Država nikada nije dovodila u pitanje svojinu nad njima, a u nekoliko navrata je država u svom Službenom glasniku/listu objavljivala uredbe u kojima im je priznata svojina nad ovom imovinom.
Osim imovine koja je vekovima sticana, manastiri su u novije vreme prikupili brojne parcele i zgrade, bilo kao poklon, zaostavštinu ili kupovinom. Prema zakonu br. 4684/1930, njihovo zemljište i zgrade su klasifikovani kao „imovina koja treba da se realizuje“ ili „imovina koja bi trebalo da se zadrži“.
Druga kategorija je obuhvatala imovinu koja se smatrala neophodnom za potrebe manastira, uzimajući u obzir broj njegovih članova i njegovu istorijsku vrednost kao mesto hodočašća i oni su navedeni u dekretu koji je usvojen na predlog ministra za obrazovanje i verska pitanja. Odgovornost za „imovinu koja bi trebalo da se zadrži“ je bila data manastirima i njeno sprovođenje je regulisano dekretom iz marta 1932. godine. Njime je predviđeno da se prihodi koji potiču od samog manastira koriste za njegovo unapređenje (saniranje gubitaka, popravke i održavanje zgrada i unapređenje obrazovnih svrha). Odgovornost za upravljanje „imovinom koja treba da se realizuje“ bila je preneta na Kancelariju za upravljanje crkvenom imovinom (KUCI).
Ustav iz 1952. godine je ovlastio državu da ekspropriše zemljište u korist siromašnih poljoprivrednika i stočara u periodu od tri godine od stupanja na snagu. Međutim, u skladu sa prelaznom odredbom Ustava, Grčka pravoslavna crkva i država su sklopile sporazum po kojem se država odrekla svojih prava iz Ustava koja se odnose na eksproprijaciju ili prinudni zakup imovine grčke crkve. Sporazumom je predviđeno da će crkva i manastiri preneti 4/5 svog poljoprivrednog zemljišta i 2/3 zemlje svojih pašnjaka, a zauzvrat bi dobili trećinu stvarne vrednosti te imovine.
Zakon br. 1700/1987
Ovaj zakon koji je objavljen u Službenom glasniku 6. maja 1987. godine, izmenio je pravila o upravljanju i zastupanju manastirske imovine u nadležnosti KUCI. Njime je predviđeno da država, u roku od šest meseci od dana objavljivanja, postane vlasnik celokupne manastirske imovine, osim ukoliko manastiri dokažu da je njihovo vlasništvo uspostavljeno bilo odgovarajućim aktom, bilo zakonskom odredbom, bilo pravnosnažnom sudskom odlukom protiv države. Značajno je napomenuti da su svojinske transakcije mogle biti registrovane tek nakon 1856. godine (kada je usvojen Zakon o registraciji nepokretnosti i stvarnih prava u vezi s njima). Slično tome, Građanski zakonik je zahtevao da se zaostavštine i nasledstva registruju tek od 1946. godine.
Zakon je predvideo da u roku od dva meseca, po isteku navedenog šestomesečnog perioda, svako pravno i fizičko lice koje poseduje neku od zgrada za koje se „smatra da pripadaju državi“ mora prebaciti na odgovarajuće odeljenje za poljoprivredu ili šumarstvo. Ukoliko ovo propusti da učini, pomenuta državna tela će naknadno doneti odgovarajuće rešenje za deložaciju koje će biti izvršno u roku od 15 dana. Iseljena osoba može podneti zahtev za sudsku reviziju ovog rešenja, ali on neće imati odložno dejstvo.
Zakon 1811/1988
Nakon što je donošenje ovog zakona izazvalo oštru reakciju grčke crkve, održan je niz sastanaka Vlade i Sinoda koji su rezultirali sporazumom prema kojem će manastiri deo svoje imovine preneti državi. Sinod je zaključio sporazum sa državom 1988. godine nakon čega je 149 manastira (među kojima i neki od aplikanata) prenelo na državu svoje poljoprivredno i šumsko imanje; 47 manastira je navelo da nema nikakvu imovinu koja bi potpadala pod onu predviđenu sporazumom. Parlament je ratifikovao sporazum u članu 1 Zakona br. 1811/1988 kojim je predviđeno da će se upravljanje gradskom imovinom manastira koje nisu strane sporazuma vratiti Sinodu grčke crkve, dok će se na ostatak imovine tih manastira primeniti odredbe zakona 1700/1987.
Prema Sporazumu, manastiri su morali da prenesu svo svoje poljoprivredno i šumsko zemljište, osim onog u krugu od 200 metara; mora se tražiti mišljenje manastira pre nego što se u njihovoj blizini oforme ustanove, restorani ili poslovni objekti. Manastiri su ovlašćeni da zadrže deo svoje prvobitne imovine, pod uslovom da ukupna površina zadržanog zemljišta ne prelazi 500.000 kvadratnih metara šume ili 200.000 kvadratnih metara poljoprivrednog zemljišta i 20% zemljišta upotrebljivog za turističke svrhe. Grčkoj crkvi je dodeljeno 40% zemlje koja je uključena u urbanistički plan razvoja nakon 1952. godine. Konačno, zemljište koje je u vlasništvu manastira na osnovu pravnog akta, testamenta ili poklona je izuzeto iz prenosa. U zamenu za prenos vlasništva, država se obavezala da plati stipendiju za 85 sveštenika i da potroši 1% budžetskih sredstava namenjenih crkvi za finansijsku podršku manastira potpisnika Sporazuma.
Pojedini manastiri su tvrdili da je ovaj Sporazum ništav iz više razloga: (1) sklopio ga je Sinod kao administrativno telo crkve, bez ikakvog pravnog kapaciteta; (2) nadbiskupi i mitropoliti koji su učestovali u izradi sporazuma nisu bili statutarni predstavnici Sinoda; (3) da parcele zemljišta koje bi trebalo preneti državi nisu precizno ograničeni, ne pominje se njihova loakcija, površina ili granice; (4) grčku državu nije zastupao statutarni zastupnik; (5) u vreme sklapanja Sporazuma, KUCI je bio zadužen za upravljanje i zastupanje imovine manastira, a vlasništvo je već bilo prebačeno na državu po zakonu br. 1700; (6) ovlašćenja izdata Sinodu nisu bila notarski overena saglasno zakonu; (7) uslovi koje su manastiri postavili za zaključenje Sporazuma nisu bili adekvatno preneti u njegovom konačnom tekstu.
U sudskom sporu koji je vođen pred sudom u Atini, tužba jednog od manastira je odbijena, a ova presuda je potvrđena u drugostepenom postupku. Sudovi nisu prihvatili nijedan od prethodno pobrojanih argumenata koje je manastir izneo u svoju korist.
Povreda prava
Aplikanti su u predstavci ukazali da im je povređeno pravo na imovinu prenošenjem dela svoje imovine na državu prema navedenim zakonima. Tvrdili su da sporni zakoni nisu bili u skladu sa Konvencijom. Sa druge strane, Vlada je tvrdila da u odnosu na manastire nisu preduzete praktično nikakve mere u primeni zakona.
Sud je najpre naveo da njegova uloga nije da generalno procenjuje relevantne propise, ali je u obavezi da, u meri u kojoj je to moguće, ispita sporna pitanja koja su otvorena pred njim. U tom smislu, sud se fokusirao na ispitivanje spornih zakona u meri u kojoj oni utiču na pravo na imovinu aplikanata.
i) Da li je bilo zadiranja u pravo na imovinu aplikanata
Vlada Grčke je u svom obraćanju navela da je u zakonu korišćen termin „koji će se smatrati vlasništvom države…“ što je u stvarnosti značilo puku pretpostavku o vlasništvu. Pomenuti izraz nije značio da je država ustvari stekla vlasništvo na spornoj imovini, dok je sa druge strane manastirima omogućeno da svoje vlasništvo dokažu pred sudom.
Sud je naveo da je država stvorila pretpostavku o državnom vlasništvu čime je prebacila teret dokazivanja na aplikante koji svoje vlasništvo mogu da dokažu samo ako imaju uredno registrovanu vlasničku ispravu, ukoliko im vlasništvo proističe iz zakona ili iz pravnosnažne sudske odluke protiv države. Zakon nije predvideo nijedan drugi način dokazivanja vlasništva nad predmetnom imovinom (npr. presuda protiv drugog lica il ibilo koji drugi dokaz koji ne ulazi u one propisane zakonom).
Sud je konstatovao da su manastiri uspostavljeni mnogo pre stvaranja grčke države i da su tokom vekova nagomilali značajnu nepokretnu imovinu. Nesumnjivo je da su vlasničke isprave iz vremena vizantijske ili otomanske imperije izgubljene ili uništene. U kontekstu tog i takvog zemljišta koje je u posedu aplikanata toliko dugo, čak i ako nije bilo zakonitog vlasništva, period držanja u posedu je bio dovoljno dug, da bi se aplikanti mogli osloniti na održaj, kako u pogledu države, tako i u pogledu trećih lica do momenta kada su sporni zakoni stupili na snagu. Shodno tome, Sud je dao poseban značaj sticanju imovine „vanrednim održajem“ s obzirom na to da u Grčkoj, pre 1856. godine, nije postojao nikakav registar vlasništva nepokretnosti, dok se pre 1946. godine nisu mogli registrovati vlasništvo, pokloni i zaostavština.
Nadalje, državi „koja se smatra vlasnikom“ poljoprivrednog i šumskog dobra se automatski daje na korišćenje i posedovanje ovo zamljište, u skladu sa zakonom. Po mišljenju Suda, to nije samo proceduralno pravilo koje se odnosi na teret dokazivanja, već i materijalnopravna odredba čiji je efekat prenos vlasništva na državu.
Sud je takođe ukazao na činjenicu da je aplikantima ostavljen rok od dva meseca da prenesu vlasništvo na državu, jer se u protivnom donosi izvršno rešenje o deložaciji. Što se pravnih lekova koji su na raspolaganju strankama tiče, Sud je primetio da oni nemaju suspenzivno dejstvo.
Vlada se oslonila i na činjenicu da nijedan od aplikanata nije morao da prenese imovinu na državu, niti su dobili nalog za iseljenje, a uzimajući u obzir Sporazum Sinoda i Vlade, nesporno je da zakon br. 1700/1987 ostaje samo mrtvo slovo na papiru. Međutim, Sud je ukazao da nijedan od manastira nije potpisao ovaj Sporazum, shodno čemu se pomenuti zakon odnosi na njih, dok okolnost da još uvek nije izdat nalog za deložaciju ne mora da znači da to neće biti učinjeno, posebno imajući u vidu sudske presude u Grčkoj koje su i dalje bile na snazi.
Na osnovu svega iznetog, Sud je zaključio da je došlo do mešanja u pravo na imovinu aplikanata.
ii) Da li je mešanje težilo legitimnom cilju
Aplikanti su tvrdili da nema nijednog legitimnog cilja koji se želeo zaštititi, s obzirom na to da namera zakonodavca nije bila da se zemljište prenese poljoprivrednicima koji je nisu imali, već da se želelo sticanje profita. Zakon je zaista predvideo prenos prava korišćenja na poljoprivrednike, ali norma nije bila obavezujućeg karaktera. Stoga, da je država zaista želela da vodi socijalnu politiku, ona je to mogla postići bez zadiranja u pravo na imovinu aplikanata.
Sud je primetio da se u obrazloženju predloga zakona koji je podnesen Parlamentu navode razlozi za osporene mere – okončanje ilegalne prodaje predmetnog zemlјišta, sprečavanje napuštanja ili nekontrolisani razvoj tog zemlјišta. Neobavezna priroda prenosa korišćenja zemlјišta na polјoprivrednike ili polјoprivredne zadruge i uklјučivanje javnih tela među korisnike takvih transfera može pobuditi određenu sumnju u razloge za nametanje ovih mera, ali oni ne mogu biti dovolјni da se liše opšteg cilјa Zakona br. 1700/1987 i njegovog legitimiteta u kontekstu javnog interesa.
iii) Proporcionalnost mešanja
Sud je naveo da je 1952. godine grčko zakonodavstvo preduzelo mere za eksproprijaciju velikog dela manastirske poljoprivredne imovine. Ni 1952. godine, niti 1987. godine manastiri više nisu obavljali iste društvene, obrazovne ili kulturne funkcije koje su imali pre uspostavljanja grčke države. Takođe, zakonodavac je predvideo obeštećenje u visini 1/3 stvarne vrednosti eksproprisanog zemljišta, s tim što takve odredbe o obeštećenju nije bilo u zakonu br. 1700/1987.
Predviđena zakonska rešenja u spornim zakonima su bila takva da ih Sud nije mogao smatrati plaćanjem adekvatnog obeštećenja. Stoga, aplikantima je nametnut nesrazmeran teret lišavanjem imovine, dok sporni zakon ne postiže pravičnu ravnotežu između suprotstavljenih interesa.
U tom smislu, Sud je zaključio da je došlo do povrede člana 1 Prvog protokola uz Konvenciju. Odluka Suda je dostupna na sledećem linku: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57906 .
Što se tiče ostalih povreda prava koje su podnosioci naveli u predstavkama, Evropski sud ih nije razmatrao, već se zadovoljio utvrđivanjem povrede prava na imovinu.
***
Sličnosti u postupanju grčkog i crnogorskog zakonodavca nesumnjivo ima. I predmet Svetih manastira i situacija sa imovinom SPC u Crnoj Gori odlikuje kompleksno činjenično stanje koje se odnosilo na rešenje pitanja vlasništva nad manastirima i crkvama. Imovina je u oba slučaja stvorena u daljoj prošlosti, a svakako mnogo pre donošenja zakona koji pretenduju da reše pitanje svojine nad tom imovinom.
Relevantni zakoni (i grčki i crnogorski) propisuju da će, ukoliko crkve ne dokažu da su stekle pravo svojine na imovini u skladu sa načinima predviđenim zakonima usvojenim nekoliko desetina ili stotina godina nakon sticanja imovine, kao vlasnik te imovine biti upisana država. U obe situacije (i grčke i crnogorske) se, u biti, faktički uspostavlja prezumpcija da imovina pripada državi, dok je na crkvama da pokušaju da je ospore.
U odnosu na kriterijume koje primenjuje Evropski sud za ljudska prava može se pretpostaviti da će Sud stati na stanovište da je došlo do mešanja države u pravo na imovinu aplikanta, i da je postojao domaći zakon po kome je mešanje sprovedeno. Da li je mešanje bilo opravdano javnim interesom Sud će morati da ceni u odnosu na konkretne okolnosti. U obrazloženju predloga zakona predlogač je naveo i sledeće:
Obnavljanjem državne nezavisnosti 2006. godine, Crna Gora je stekla i pravo i obavezu da na svojoj teritoriji uredi korpus vjerskih prava i sloboda, odnosno, da normira položaj vjerskih zajednica i njihovih odnosa sa državom.
Na ustavnom nivou to je uradila 2007. godine, a na podustavnom nivou još uvijek je u primjeni Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica iz 1977. godine ( „Sl. List SRCG“, broj 9/77).
Imajući u vidu da Crna Gora danas funkcionise u bitno drugacijem pravnom, političkom i društvenom sistemu, te da se nalazi u procesu pretpristupnih pregovora za članstvo u Evropskoj uniji, to podrazumijeva obavezu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravnom tekovinom Evropske unije.
Novi pravni okvir treba da predstavlja optimalno rješenje koje će u skladu sa ustavnim smjernicama uvažiti najvažnije međunarodne standarde u ovoj oblasti i istovremeno uvažiti drustvene i vjerske posebnosti Crne Gore.
Ovakvo obrazloženje može se prihvatiti u odnosu na neophodnost promene pravnog okvira, ali ostaje veliko pitanje koliko ono opravdava ovako značajnu intervenciju u imovinska prava. Ukoliko bi i uspelo da zadovolji kriterijum postojanja javnog interesa, došli bismo do najveće prepreke, a to je pitanje proporcionalnosti mešanja cilju koji se želi postići, odnosno do pitanja da li je postignut pravični balans između proklamovanog javnog interesa i uskraćivanja prava pojedinca, odnosno verske zajednice. Čini nam se da su argumenti da pravični balans nije postignut dovoljno ubedljivi.
Pitanja postavljena u ovom tekstu mogu se u ovom trenutku smatrati hipotetičkim pravnim pitanjima, koja se lako mogu pretvoriti u realne zahteve iznete pred Ustavni sud Crne Gore i pred Evropski sud za ljudska prava. Ostaje nam da sačekamo da vidimo da li će do toga doći i kakav će konačan ishod biti.
Ovaj tekst je nastao u saradnji sa kolegom advokatom Dušanom Ignjatovićem koji je u najvećem delu omogućio da ovaj tekst dobije konačni oblik.
Evo Milovih uzora—https://srbin.info/category/istorija/stradalnik-istorija/