Da li nam trebaju direktni izbori za predsednika?

*Tekst je deo autorskog serijala „Izbori u Srbiji – zablude i rešenja“

Tamo gde postoji strah od autoritarizma ili neefikasnosti bicefalne egzekutive, indirektni izbori za šefa države su verovatno bolje rešenje, jer predsedniku slabe autoritet i stavljaju ga pod kontrolu.

U dosadašnjim tekstovima u ovom serijalu o izborima, bavio sam se uglavnom izborima za narodne poslanike. Međutim, oni su samo deo tematike: zbog toga će se ovaj, ali i narednih nekoliko tekstova obratiti ostalim nivoima izbornog sistema – lokalnim, pokrajinskim i predsedničkim.

Ovaj tekst razmatra predsedničke izbore i to na pomalo neobičan način. Naime, argumentovaću u korist njihovog ukidanja i prelaska na indirektan izbor šefa države – dakle biranje predsednika u parlamentu.

Problem sa konceptom direktnog izbora

Načelno, na predsedničkim izborima se primenjuje deo rešenja koja sam zagovarao u tekstovima o parlamentarnim izborima. Logično, zbog prirode izbora inokosnog organa, glasa se za čoveka imenom i prezimenom. Redosled na listi se određuje žrebom, a pored imena kandidata mogu da stoje samo imena stranaka ili grupa građana. Naravno, ostaju problemi sa sakupljanjem i predajom potpisa (mada se to delimično koriguje žrebom), kao i generalni problemi kampanje koji se, pre svega kod nas, tiču nejednakog pristupa medijima i finansijama.

Problem leži na drugom mestu: u samom političkom sistemu, tj. posledicama koje proizvodi bicefalna egzekutiva.

Ukratko, direktno izabran predsednik, u sistemu u kome je primarni nosilac izvršne vlasti vlada izabrana u parlamentu, često stvara disrupciju sistema i transfer političke moći na predsednika. Direktnim izborima, predsedniku se daje neuporediv legitimitet koji donose milioni glasova građana. Tako izabran predsednik (često) vrši uticaj na ostatak egzekutive, i to preko stranačkih, dakle vaninstitucionalnih mehanizama. Predsednik Republike čija stranka predvodi većinu u parlamentu, upravo preko mesta predsednika stranke ostvaruje indirektan uticaj na zakonodavnu i izvršnu vlast, koju često marionetizuje i tako počinje da igra ključnu ulogu u sistemu odlučivanja – iako Ustav i zakoni predsedniku ne daju takva ovlašćenja. Takav primer smo imali već dva puta za desetak godina: za vreme predsednika Borisa Tadića i „njegovog“ premijera Mirka Cvetkovića, kao i u aktuelnom slučaju Aleksandra Vučića i premijerke Ane Brnabić. Ustav, inače, ne nalaže eksplicitno da predsednik ne sme da bude član političke partije, već navodi da ne može obavljati drugu javnu funkciju – što je podložno tumačenjima.

Zbog zova predsedničke funkcije i aure „vođe“ koju ona nosi, kao i iz marketinških i mobilizatorskih razloga pobede na predsedničkim izborima, lideri vodećih stranaka u Srbiji često nisu želeli da se prihvataju funkcije premijera, iako u njoj leži izvršna moć. Funkcija predsednika, iako u načelu protokolarna, u kombinaciji sa rukovođenjem najjačom strankom – predstavlja centralnu poziciju odlučivanja u sistemu.

Zašto je to problem, pitaćete. Zar nije bolje da državom upravlja direktno izabrana osoba kojoj su građani ukazali poverenje? Pa, osim što je takav aranžman protivustavan, problem se nalazi u konceptu odgovornosti. Naime, direktno izabrani predsednik, koji kroz upravljanje strankom donosi odluke koje nisu u njegovoj nadležnosti, nema nikakvu institucionalnu kontrolu nad svojim aktima. Vlada zavisi od parlamentarne većine i u načelu je odgovorna poslanicima, postoje mehanizmi odgovornosti i može biti smenjena u parlamentu. Predsednik (uglavnom) nema odgovornost ni prema kome.

Kako razrešiti tu dilemu? Najjednostavnije rešenje je da se propiše da predsednik po izboru obavezno podnese ostavku u stranci – ali to ne garantuje ništa. Uzmite npr. obrnut primer Poljske, gde je Jaroslav Kačinjski godinama bio samo poslanik u parlamentu – ali je preko rukovodeće pozicije u stranci upravljao vladom. Takvi vaninstitucionalni aranžmani su itekako mogući.

Strah od izbora autoritarnog vođe

Dosta zemalja je ukinulo direktne izbore za predsednika upravo zbog negativnog istorijskog iskustva sa autoritarnim šefovima država: u prvom redu Nemačka. U ovoj zemlji predsednika bira tzv. Savezna skupština, koja se sastoji od svih poslanika parlamenta i određenog broja delegata iz saveznih pokrajina.

Neke bivše komunističke države su od same obnove višestranačja smestile izbor predsednika u parlament, ne želeći da jaki predsednici ometaju legitimitet vlade u sprovođenju tranzicije, ali i iz straha od povratka autoritarnih lidera karakterističnih za prethodni socijalistički period. Takve slučajeve nalazimo u Mađarskoj, Estoniji, Letoniji, Albaniji, ali i Češkoj do 2013. godine (tada je uvedeno direktno glasanje, zbog nezadovoljstva građana političkim trgovinama u vezi sa izborom predsednika).

Neke zemlje su uvele obavezu izbora kvalifikovanom većinom u parlamentu (2/3 ili 3/5 poslanika) u pokušaju da podstaknu stranke na kompromis, ili sa druge strane – da isključe jake kandidate, u potrazi za umerenijim ličnostima koje bi bile prihvatljive društvu u celini. Čak i u politički podeljenoj Grčkoj, ovakvo rešenje je najčešće dovodilo do dogovora najvećih stranaka.

Neke zemlje, umesto glasanja u parlamentu, primenjuju prošireni elektorski koledž, slično navedenom nemačkom primeru. Indija, najveća svetska demokratija po broju glasača, predsednika bira indirektno, sa oko 5 hiljada elektora iz nacionalnog i regionalnih parlamenata. Predsednika Italije bira elektorski koledž koji čine oba doma parlamenta i određeni broj predstavnika regiona.

Ipak, treba navesti da većina država nije usvojila ovo rešenje i da, iako mnoge od njih imaju parlamentarno uređenje, predsednika i dalje biraju na direktnim izborima. U ovakvim sistemima, predsednik često služi kao korektiv i mehanizam kontrole, ali je jasno da je izvršna moć koncentriana u samoj vladi. Primer iz najbližeg susedstva je Hrvatska. Čini se da u ovoj zemlji predsednik (više) ne može da dosegne taj nivo „preuzimanja“ političkog sistema kakav vidimo u Srbiji, iako je izabran neposredno. Takav ishod sa jedne strane sprečava strukturiran partijski sistem u kome političke stranke usmeravaju svoje lidere na pozicije u vladi, kao i institucionalizovana pravila političkog sistema u kojem je jasno na kojoj funkciji se nalazi izvršna moć, a ne treba zanemariti ni uticaj društvenih institucija poput medija.

Da li bi se nešto promenilo?

Poenta ove kratke digresije je da reformu pozicije predsednika treba predlagati prema potrebama političkog sistema i društva uopšte: tamo gde postoji strah od autoritarizma ili neefikasnosti bicefalne egzekutive, indirektni izbori za šefa države su verovatno bolje rešenje, jer predsedniku slabe autoritet i stavljaju ga pod kontrolu.

Kada bismo uveli ovu reformu, formalno se možda ništa ne bi promenilo. SNS je u Narodnoj skupštini akumulirao ogromnu snagu u poslednjih nekoliko mandata i bez problema bi izabrao predsednika čak i kvalifikovanom većinom. Ali nekada u budućnosti, u kombinaciji sa drugim reformama izbornog sistema koje bi osnažile parlament i naročito uticaj građana na sistem, vredi razmišljati o ukidanju izvora moći funkciji šefa države, koja se u prethodne tri decenije pokazala kao potentna pozicija za ometanje demokratskog razvoja.

Dejan Bursać
Izvor: Talas.rs