Kako vratiti srpsku politiku u granice ustavnosti

Od donošenja Mitrovdanskog ustava 2006. godine do danas jedna od glavnih karakteristika srpskog političog života je postojanje grubog i oštrog razmimoilaženja između ustavnih ovlašćenja predsednika Republike i njegove realne, znatno šire, političke moći i uticaja.

Stvarnost je, u navedenom vremenskom periodu, prkosila ustavnim odredbama prvo u slučaju Borisa Tadića, koji je funkciju predsednika Republike Srbije obavljao od 2004. do 2012. godine, da bi se takvo stanje ponovilo, a i dalje traje, za vreme vršenja predsedničke dužnosti Aleksandra Vučića, počev od 2017. godine.

Nesumnjivo postojanje spomenute karakteristike pokazuje da usvajanje Mitrovdanskog ustava nije uspelo da spreči ponavljanje istovrsnih tendencija, koje su obeležile srpsku i jugoslovensku politiku devedesetih godina minulog veka. Realna politička moć Slobodana Miloševića, kao predsednika Republike Srbije od 1991. do 1997. godine, je svakako bila nemerljivo šira od uticaja njegovog naslednika Milana Milutinovića (vreme trajanja mandata: 1997-2002), iako su njihova predsednička ovlašćenja izvirala iz istog Ustava iz 1990. godine.

Takođe, politički uticaj, primera radi, Zorana Lilića, kao predsednika Savezne Republike Jugoslavije od 1993. do 1997. godine, se nikako ne može meriti sa uticajem njegovog naslednika na toj funkciji Slobodana Miloševića, bez obzira na isti način izbora od strane Savezne skupštine.

Svaka buduća reforma, koja bi za cilj imala izlazak iz krize u kojoj se već mesecima nalazimo, bi, između ostalog, morala da teži vraćanju srpske politike, prvenstveno uticaja predsednika Republike, što je moguće više u granice ustavnosti i uspostavljanju efikasnih mehanizama koji bi sprečili postojanje radikalne nesaglasnosti između ustavnih odredaba i stvarnosti.

Međutim, kako bi se pronašla adekvatna pravna rešenja, neophodno je prethodno identifikovati korene postojećih problema, pri čemu konstatacije da “Srbi vole jake vladare“ nikako ne mogu biti opravdanje za postojeće stanje stvari.

Pronaći rešenje

Autor putem ovog članka upravo nastoji da javnosti ponudi određena konkretna rešenja, kroz seciranje ključnih problema. Naravno, centralni položaj predsednika Republike nikako nije zlo samo po sebi (malum in se), ali važeći Ustav iz 2006. godine nije uveo čisti polupredsednički sistem, kakav postoji u Francuskoj ili Portugalu.

Stoga, pisac ovih redova polazi od sistema organizacije vlasti uvedenog trenutno važećim Ustavom (autor smatra da se primarno radi o parlamentarnom sistemu sa određenim elementima polupredsedničkog sistema), nastojeći da predloži rešenja koja bi ga dodatno osnažila.

Više je nego jasno da je koncentracija prevelike moći u rukama predsednika Republike posledica njegove (efektivne) kontrole nad političkom strankom koja pobedom na parlamentarnim izborima ostvaruje neophodnu većinu u Narodnoj skupštini za formiranje vlade. Srpsko biračko telo se, od 2006. godine do danas, za razliku od hrvatskog, pokazalo nesklonim uspostavljanju kohabitacije.

Međutim, opravdano je zapitati se zašto je baš položaj predsednika Republike najadekvatniji za akumiliranje političke moći. Autor smatra da se odgovor na ovo pitanje krije u načinu izbora na spomenutu funkciju.

Naime, kao što je svima poznato, u Srbiji se predsednik Republike bira na neposrednim izborima, tajnim glasanjem (član 114, st. 1 Ustava). Takav način izbora je duboko personalizovan, odnosno glasa se kandidata po imenu i prezimenu. Posledično, kandidat koji gaji nade da će pobediti na izborima, po pravilu mora posedovati određeni nivo lične harizme i biti prepoznatiljiv gotovo celokupnom biračkom telu.

Tome se još mora dodati da su u srpskom slučaju na predsedničkim izborima počev od 2006. godine do danas pobeđivali lideri političkih stranaka ili najznačajnije stranačke ličnosti, koji su, sa izuzetkom Tomislava Nikolića, i nakon izbora nastavljali da vode glavnu reč unutar sopstvene partije.

S druge strane, parlamentarni izbori se održavaju prema proporcionalnom izbornom sistemu, a glasa se za zatvorenu izbornu listu kandidata za narodne poslanike. Takav način izbora je po prirodi stvari depersonalizovan i gubi iz vida samu ličnost budućeg narodnog poslanika.

Takođe, dopuštanje pojavljivanja predsednika Republike kao efektivnog lidera stranke u predizbornoj kampanji i korišćenje njegovog imena i prezimena u ogromnoj, slobodno se može reći presudnoj, meri utiče na biračke preferencije glasača, koji potom na parlamentarnim izborima glas daju njegovoj stranci, iako je više nego jasno da predsednik Republike neće biti narodni poslanik.

Zapravo, na taj način se za pozicije predsednika Republike, zadržavajući kontrolu nad sopstvenom političkom partijom, utiče na ishod izbora za Narodnu skupštinu i buduće formiranje Vlade, što je ključno za kumuliranje ogromne političke moći u njegovim rukama. Promena izbornog sistema kod parlamentarnih izbora, na način koji sam predložio u prethodnom članku (mešoviti izborni sistem), [1] će bitno smanjiti tu veštački kreiranu neposrednu vezu između predsednika Republike i elektorata, približavajući birača Narodnoj skupštini.

Primamljivo rešenje, takođe, može biti i promena Ustava kroz uvođenje obaveze novoizabranog predsednika Republike da podnese ostavku na članstvo u političkoj stranci, čime bi bio omogućen znatno viši nivo izražavanja državnog jedinstva. Među državama u kojima se predsednik bira neposredno od strane građana, takvo pravno rešenje postoji, primera radi, u Hrvatskoj (čl. 96, st. 2 Ustava Republike Hrvatske), dok u slovačkoj političkoj praksi predstavlja „nepisanu tradiciju“. [2]

Odsustvo kontrolora ustavnosti?

Naravno, odsustvo kohabitacije i korišćenje svih pogodnosti proporcionalnog izbornog sistema ne mogu biti jedini krivci za duboko razmimoilaženje između ustavnog položaja predsednika Republike i njegove stvarne političke moći. Međutim, delovanje unutar postavljenih ustavnih ovlašćenja i ograničenja nikako ne sme da zavisi od trenutne političke konstelacije ili lične agilnosti predsednika Republike.

U tom smislu, ključnu ulogu (mora da) ima Ustavni sud, kao vrhovni zaštitnik ustavnosti i zakonitosti. Naime, ovaj organ, na predlog jedne trećine ukupnog broja narodnih poslanika i najkasnije u roku od 45 dana, odlučuje o tome da li je predsednik Republike povredio Ustav (član 118. Ustava, čl. 93-98 Zakona o Ustavnom sudu).

Samo učešće Ustavnog suda u postupku razrešenja predsednika Republike zbog povrede Ustava, koje nije bilo predviđeno Ustavom iz 1990. godine, ovom organu daje potencijal odvraćajuće moći, koja može da utiče na predsednika Republike da svoje delovanje upodobi sopstvenom ustavnom položaju, bez obzira na odsustvo kohabitacije i kontrolu nad vladajućom političkom strankom.

Prilike u Srbiji od 2006. godine do danas su pokazale da Ustavni sud nije uspeo da izgradi ili stekne takav odvraćajući potencijal. I u ovom slučaju je opravdano i legitimno zapitati se zbog čega je to tako, odnosno zašto Ustavni sud ne predstavlja prepreku protivustavnom postupanju političkih aktera.

Pisac ovih redova smatra da se koren spomenutog problema nalazi u, za srpske političke uslove, sasvim neadekvatnom načinu izbora ustavnih sudija. Italijanski model izbora ustavnih sudija, koji je preuzeo srpski ustavotvorac, nije u stanju da garantuje i obezbedi njihovu nezavisnost i nepristrasnost, niti da ih nepovratno otrgne od uticaja političke moći.

Naravno, takav model nije pogrešan sam po sebi, po svojoj prirodi. Jednostavno, srpska politička stvarnost ga čini neprihvatljivim, što se može najbolje dokazati kroz poređenje sa izvornim italijanskim primerom.

U srpskom slučaju, pet ustavnih sudija (od ukupno 15) imenuje predsednik Republike, između 10 kandidata koje predloži Narodna skupština (član 172, st. 2 i 3 Ustava). U Italiji, takođe, predsednik imenuje trećinu od ukupnog broja, odnosno 5 ustavnih sudija (čl. 135, st. 1 Ustava Italije).

Iako sama ustavna ovlašćenja predsednika Republike u Srbiji i Italiji nisu radikalno drugačija (što može biti tema posebnog članka), njihova realna politička moć se znatno razlikuje. Dok je u Srbiji, kao što smo videli, u stvarnosti predsednik Republike najznačajnija i najuticajnija politička ličnost, u Italiji tu ulogu ima predsednik Vlade.

Nesumnjivo je da italijanski predsednik, uz sve protivrečnosti, kao figura koja je izvan političke arene (super partes) znatno više izražava nacionalno jedinstvo (unità nazionale) nego što je to slučaj u Srbiji. Istine radi, valja podvući da je i u Italiji bilo predsednika koji su pokazali neobičnu ličnu agilnosti, kao i volju da otvoreno kritikuju postojeći politički sistem, kakav je bio Frančesko Kosiga (Francesco Cossiga – trajanje mandata 1985-1992, vivebat 1928-2010), koji je verovatno na ličnom nivou bio pobornik uvođenja polupredsedničkog sistema. [3]

Izražena tendencija koncentrisanja preterane moći u rukama predsednika Republike u srpskom slučaju opravdava njegovo isključenje iz postupka izbora ustavnih sudija.

Način izbora

Dalje, pet sudija Ustavnog suda bira Narodna skupština, između 10 kandidata predloženih od strane predsednika Republike (čl. 172, st. 2 i 3 Ustava), pri čemu je za njihov izbor dovoljna većina glasova svih narodnih poslanika (čl. 105, st. 2 (11) Ustava), odnosno suštinski ona većina koja tvori Vladu.

Ne treba dodatno pojašnjavati povezanost između predsednika Republike i vladajuće većine kao odliku srpske političke scene. Što se Italije tiče, izbor pet ustavnih sudija od strane zajedničke sednice Doma poslanika (Camera dei deputati) i Senata (Senato) (čl. 135, st. 1 Ustava Italije) nije tako jednostavan, budući da je neophodna dvotrećinska većina svih članova Parlamenta (403 od 605), koja, nakon trećeg neuspešnog pokušaja izbora, postaje tropetinska (363 od 605) (Ustavni zakon iz 1967. godine/Legge costituzionale, čl. 3).

Tako postavljena većina zahteva i podrazumeva, često mukotrpnu, saradnju između vladine većine i opozicionih stranaka, čime se postiže veća nepristrasnost i nezavisnost ustavnih sudija. Primera radi, Parlament u zajedničkoj sednici je sredinom februara, posle čak 14 neuspešnih pokušaja, izabrao četvoro novih ustavnih sudija. [4]

Konačno, preostalih pet ustavnih sudija imenuje opšta sednica Vrhovnog suda, između deset kandidata predloženih na zajedničkoj sednici Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaca (član 172, st. 2 i 3 Ustava). Ovo rešenje odgovara italijanskom primeru izbora od strane vrhovnih ordinarnih i administrativnih sudova (čl. 135, st. 1 Ustava Italije).

Veoma sličan način izbora ustavnih sudija je predviđen i u Rumuniji, koja se smatra polupredsedničkim sistemom. Naime, od ukupno devet ustavnih sudija, jednak broj (po troje) imenuju Dom poslanika, Senat i Predsednik republike (član 142, st. 2 Ustava Rumunije). Možda je upravo takav način izbora sudija Ustavnog suda jedan od glavnih razloga njegovog sramnog dirigovanja i učešća u progonu Kalina Đorđeskua (Călin Georgescu), sa isključivim ciljem zaštite vladajuće političke klase.

Imajući sve navedeno vidu, a posebno prirodu srpske političke scene, krajnje je nužno odvajanje postupka izbora ustavnih sudija prevashodno od predsednika Republike i usko postavljene, vladine većine u Narodnoj skupštini.

Kao najprikladnije rešenje, koje je opšteprihvaćeno u evropskim okvirima, kako u parlamentarnim, tako i u polupredsedničkim sistemima, deluje izbor svih 15 sudija Ustavnog suda od strane Narodne skupštine, uz zahtevanu dvotrećinsku većinu svih narodnih poslanika. Tako postavljena većina će, po pravilu, naterati stranke ili koalicije koje su deo Vlade da sarađuju sa opozicionim snagama, obezbeđujući znatno širu nezavisnost i nepristrasnost ustavnih sudija.

autor:Ivan Jokanović je advokat i doktorant na Pravnom fakultetu u Miškolcu. Ekskluzivno za Novi Standard.