Šta se to dogodilo u Briselu?

Pravno gledano, Srbija 27. februara nije krenula na put bez povratka kada je u pitanju očuvanje teritorijalnog integriteta na Kosmetu, ali postoji osnov za tvrdnju da je Vučić povredio Ustav (čl. 118)

Da li je Vučić u ime države Srbije prihvatio predlog Sporazuma EU o normalizaciji odnosa između Srbije i tzv. Kosova i da li je time „Beograd prihvatio da tretira Kosovo kao državu“, kao što to već danima preko medija u vlasništvu američke Junajted grupe slavodobitno tvrde vodeći „drugosrbijanski“ analitičari? Pritom, Dušan Milenković iz Centra za društveni dijalog precizira da to na šta je Vučić pristao 27. februara znači „više od prihvatanja Republike Kosovo, a manje od priznanja Republike Kosovo“. Boško Jakšić je mišljenja da Sporazum o normalizaciji odnosa Srbije i tzv. Kosova nije potpisan, jer je Vučiću ostavljena mogućnost da pred građanima koji ga optužuju za izdaju „kupi još malo vremena“, ali da je proces pokrenut 27. februara „nezaustavljiv“ i da „drobi Vučića i Kurtija zajedno“ (ovde).

Da „drugosrbijanski“ analitičari kada je u pitanju prihvatanje Sporazuma o normalizaciji odnosa Srbije i tzv. Kosova više zaključuju po principu „što je babi milo to joj se i snilo“, nego na osnovu činjenica, naslućuju i laici već na osnovu činjenice da na ovom Sporazumu nema Vučićevog potpisa. Upravo je odsustvo potpisa na predlogu Sporazuma poslužilo Vučiću kao dokaz da s njim „ne može da se priča o međusobnom priznanju, priznanju i ulasku KiM u UN“ (ovde). Ne bi li se Briselu predstavio kao kooperativnija strana u pregovorima, Kurti je potvrdio ono do čega je Vučiću naročito bilo stalo pred srpskom publikom, da je „predsednik Vučić odbio da prihvati sporazum kao deo međunarodnih obaveza koje obavezuju strane“ (ovde).

Carevo novo odelo

Na kraju se, ipak, sve završilo kao u bajci „Carevo novo odelo“, jer je portparol EU za spoljnu politiku, Peter Stano, rekao kako pitanje potpisivanja ovog Sporazuma uopšte nije bilo na dnevnom redu pregovora („Jasno je da se nikad nije radilo o potpisivanju“). Stano je pritom ukazao da je „od obe strane bilo odobreno da nove diskusije nisu potrebne oko evropskog predloga, koji je sada sporazum za put ka normalizaciji odnosa“. Osim toga, on je potvrdio da je „izjava visokog predstavnika Žozepa Borelja, koju je dao posle sastanka sa Vučićem i Kurtijem, bila usaglašena sa obe strane pre nego što je bila javno predstavljena“ (ovde). Shodno tome je Borelj u svojoj izjavi apostrofirao da „pošto su obojica lidera pristala da nisu potrebni novi pregovori, tekst sporazuma biće objavljen“.

Osim toga, „strane su izrazile spremnost da nastave sa implementacijom sporazuma“, što podrazumeva da će „Visoki predstvnik Borelj“, kako stoji u usaglašenom saopštenju objavljenom posle trilateralnog sastanka „sazvati još jedan sastanak dvojice lidera tokom marta sa ciljem da se finaliziraju razgovori o Aneksu implementacije, koji će voditi fazu implementacije Sporazuma“ (ovde). Taj novi razgovor o aneksu o implementaciji osnovnog Sporazuma već je zakazan po hitnom postupku za 18. mart u Ohridu (ovde). Da su se Vučić i Kurti složili sa tekstom osnovnog Sporazuma koji su im na sto izneli Borelj i Lajčak i da novih pregovora o pojedinim kauzulama osnovnog dela Sporazuma neće biti, potvrdio je i Vučić, rekaviši da su šanse da se evropski predlog Sporazuma promeni „nikakve“, ali i pored toga „spremni smo da pregovaramo o implementacionom planu“ (ovde).

Može li se uošte pregovarati o aneksu ugovora koji sadrži plan za primenu odredbi iz osnovnog teksta sporazuma, a da se prethodno ugovorne strane nisu usaglasile i(li) prihvatile odredbe osnovnog teksta sporazuma? Šta se, zapravo, u pravnom smislu dogodilo u Briselu 27. febrara?

Od Leposavića do Kačanika

Sporazum o normalizaciji ne može da bude politički sporazum, kako tvrdi redovni kolumnista Peščanika i profesor međunarodnog prava na Univerzitetu u britanskom Redingu, Marko Milanović (ovde), već pravni sporazum-ugovor, jer se saglasnošću volja ugovornih strana stvara čitav niz prava i obaveza. Stupajući u ugovorne odnose sa tzv. Republikom Kosovo, Republika Srbija afirmiše njenu sposobnost da zaključuje međunarodne ugovore (ius contrahendi), a ta sposobnost je jedno od tri ključna atributa spoljne suverenosti države, odnosno nezavisnosti. Prema čl. 1. Konvencije iz Montevidea iz 1933., koja se smatra kodifikacijom opšteg običajnog međunarodnog prava, (Npr. B. Krivokapić, Aktuelni problemi međunarodnog prava, Beograd, 2011, 73) nastanak države je faktičko, a ne pravno pitanje (ovde), pošto se novi subjekt međunarodnog prava ne stvara priznanjem, već faktom uspostavljanja efektivne suverene javne vlasti nad stanovništvom koje živi na određenoj teritoriji, kao i sposobnošću ove zajednice da sutpa u ugovorne odnose sa drugim državama i drugim subjektima međunarodnog prava.

Sledstveno tome, za afirmaciju tzv. Republike Kosovo kao države neporedivo su značajniji ugovori koje s njom zaključuje Republika Srbija, nego povlačenja priznanja pojedinih država. O presudnom doprinosu Briselskog sporazuma perfektuiranju nezavisnosti tzv. Republike Kosovo da i ne govorimo, pošto je pristankom na ovoj ugovor Srbija dobrovoljno ukinula centralne i lokalne organe vlasti kao izraz svog imperium-a na teritoriji Kosova i Metohije i time direktno pomogla separatističkim vlastima da uspostave suverenu vlast na celoj teritoriji na koju ona pretenduju, od Leposavića do Kačanika.

Legitimacija državnosti

Bez obzira na rezervu navdenu u preambuli predloga Sporazuma („ne dovodeći u pitanje različita gledišta strana o osnovnim pitanjima, uključujući pitanja statusa“, ovde), predlog Sporazum o normalizaciji ne samo da nije politički sporazum, već je međunarodni ugovor zaključen između dve države. Pre svega stoga što Republika Srbija u osnovnom tekstu predloga Sporazuma priznaje tzv. Republici Kosovo, kao drugoj ugovornoj strani, sve ključne atribute koji ga prema ovom ugovoru čine državom (suverenitet, teritorijalni integritet, nezavisnost, granice, državni simboli, suverena jednakost država, međunarodnopravni subjektivitet, rešavanje sporova mirnim sredstvima i bez primene sile, čl. 1-4, ovde).

Po ovim elementima predlog Sporazuma o normalizaciji odnosa sa tzv. Kosovom umnogome podseća, kao što je već pomenuto (ovde), na Osnovni ugovor dve Nemačke iz 1972, ali i mirovni Sporazum koji su 1994. zaključili Izrael i Jordan (ovde). Imajući u vidu mogućnost zaključenja takvog sporazuma u procesu normalizacije odnosa sa tzv. Kosovom koji je pokrenut uz poredovanje EU još 2011. godine, ugledni srpski konstitucionalista V. Đurić unapred je upozorio da sporazum koji rešava pitanja „koja su po svom karakteru predmet međunarodnopravnog regulisanja i uz evidentnu činjenicu da takav sporazum, po prirodi stvari, ne bi mogao da bude regulisan pravom Republike Srbije, jasno se može zaključiti da bi on, po svojoj pravnoj prirodi, bio međunarodni ugovor“ (ovde). Da je reč o međunarodnom ugovoru vidi se i po tome što je članom 10. predloga Sporazuma uspostavljen mehanizam za nadgledanje primene Sporazuma (Zajednički komitet pod presedavanjem EU), što je, kako ističe Đurić, „svojstveno međunarodnim ugovorima“.

Za tumačenje predloga Sporazuma o normalizaciji odnosa između Srbije i tzv. Kosova merodavna je Bečka konvencija o ugovornom pravu iz 1969. godine, koja se primenjuje na međunarodne pisane ugovore zaključene između država. Ova Konvencija je merodavna čak i ako se uvaži stav da Republika Srbija stupajući u ugovorne odnose sa tzv. Kosovom ne tretira Kosovo kao državu, jer se prema članu 3. tač. b) ove Konvencije njene odredbe primenjuju i na sporazume zaključene između država i drugih subjekata međunarodnog prava (ovde).

Tri faze

U pogledu postupka zaključenja međunarodnih ugovora Bečka konvencija o ugovornom pravu iz 1969. predviđa sledeće faze: usvajanje (adopcija), overavanje (autentifikacija) i pristanak (čl. 9-17, ovde).

Prve dve faze su često spojene, a autentifikacijom ugovorne strane usvojeni tekst ugovora utvrđuju kao verodostojan i konačan. U literaturi se posebno ističe da „od momenta autentifikacije, tekst se više ne može menjati“ (ovde). U članu 10. tač. a) Bečke konvencije ostavljeno je stranama da po svom izboru odrede način autentifikacije ugovora. Sporazum o izboru načina autentifikacije, s obzirom na načelo «svaki sporazum obavezuje» (pacta sunt servanda, čl. 26. Konvencije), može da bude postignut i u usmenoj formi. Tek ako se ugovorne strane nisu dogovorile oko načina autentifikacije ugovora, primenjuje se jedan od načina predviđen Konvencijom (potpisom, potpisom ad referendum ili parafiranjem).

Poslednja faza u zaključenju međunarodnog ugovora je pristanak države na ugovor. Bečka konvencija u članu 11. predviđa da se pristanak na ugovor može dati potpisivanjem, razmenom instrumenata koji sačinjavaju ugovor, ratifikacijom, prihvatanjem, odobravanjem ili pristupanjem, ali ostavlja slobodu ugovornim stranama da svoj pristanak izraze i u bilo kojoj drugoj dogovorenoj formi. Prihvaćeni međunarodni ugovori stvaraju obaveze za državu od momenta prihvatanja, nezavisno od toga da li je međunarodni ugovor potvrđen iz ugla nacionalnog prava države ugovornice po postupku predviđenom tim pravom (izraz načela pacta sunt servanda). A ugovori koje prihvate šef države, predsednik vlade i ministar inostranih poslova obavezuju državu i ako ova lica nisu imala odgovarajuće punomoćje za zaključenje ugovora (čl. 7).

Neprecizna odredba

Ovde treba primetiti da u pravnom sistemu Srbije postoje međunarodni ugovori koji se ne moraju ratifikovati, iako postaju deo pravnog sistema Srbije i objavljuju se u Službenom glasniku. I uz to je Vladi, zbog neprecizne zakonske odredbe ostavljena široka mogućnost da proceni da li jedan međunarodni ugovor podleže ratifikaciji u Narodnoj skupštini (čl. 12, 16. Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, ovde).

Iz usaglašene izjave koju je nakon sastanka u Briselu 27. februara pročitao komesar Borelj, iz izjave Aleksandra Vučića da se u predlogu Sporazuma ništa ne može više menjati, a naročito iz teksta člana 11. predloga Sporazuma u kojem se „strane obavezuju na poštovanje mape puta za implementaciju, priloženu uz ovaj sporazum“, jasno je da su ugovorne strane uz posredovanje EU završile fazu usvajanja (adopcije) i overavanja (autentifikacije) osnovnog teksta predloga Sporazuma. Iako se još uvek radi o predlogu Sporazuma na koji Srbija nije dala pristanak, usvojeni i autentifikovani predlog Sporazma obavezuje (ovde) ugovorne strane da u pogledu cilja ugovora postupaju u skladu sa načelom dobre volje (bona fide). Na sastanku u Ohridu 18. marta Vučić i Kurti će sa posrednicima iz EU razgovarati o aneksu koji reguliše redosled primene pojedinih obaveza iz Sporazuma, dok sam tekst osnovnog Sporazuma neće biti predmet diskusije, pošto su se ugovorne strane i posrednici usaglasili oko njegove sadržine. Velika je mogućnost da upravo na tom sastanku bude dat pristanak od strane predstavnika Republike Srbije na predlog Sporazuma o normalizaciji, čime bi on postao obavezan za Srbiju.

Nije gotovo, ali…

Dakle, Srbija nije, kao što javnost ubeđuju „drugosrbijanski“ analitičari 27. februara krenula na put bez povratka kada je u pitanju očuvanje teritorijalnog integriteta na Kosovu i Metohiji, jer još uvek može da ne prihvati predloga Sporazuma o normalizaciji. Međutim, time što je izvršio adopciju i autentifikaciju predloga sporazuma, Vučić je doveo državu Srbiju u neuporedivo težu spoljnopolitičku i međunarodnopravnu poziciju od one koja je postojala pre 27. februara.

S tim u vezi, iz ugla pravnog sistema Republike Srbije očigledna je pravna i politička odgovornost Aleksandra Vučića za radnje adopcije i autentifikacije predloga Sporazuma o normalizaciji odnosa sa tzv. Republikom Kosovo, jer je navedene radnje izvršio van okvira svoje Ustavom propisane nadležnosti. Naime, prema članu 123. Ustava, Vlada Srbije, a ne predsednik Republike, utvrđuje i vodi politiku. I Zakon o spoljnim poslovima u članu 2. propisuje, da „Vlada utvrđuje spoljnu politiku koju sprovodi Ministarstvo“. Ustavna nadležnost predsednika Republike da predstavlja Republiku Srbiju u zemlji i inostranstvu prema stavu svih srpskih konstitucionalista nema operativivno-izvršni, već isključivo reprezentativni karakter. Predsednik Republike oličava državu u zemlji i inostranstvu, ali on nije, rečju Ratka Markovića, „nosilac aktivne vlasti“, već je to Vlada.

Zaobilaženje procedure

Učestvujući u postupku adopcije i autentifikacije predloga Sporazuma o normalizaciji odnosa sa tzv. Republikom Kosovo, Aleksandar Vučić je prekršio ne samo ustavne odredbe o nadležnosti predsednika Republike, već i članove Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora koji reguliše odgovarajući postupak u ovoj materiji (ovde). Predsednik Republike bi mogao da se javi u ulozi podnosioca inicijative za zaključenje međunarodnog ugovora (čl. 4), ali o opravdanosti incijative odlučuje Vlada na obrazloženi predlog Ministarstva spoljnih poslova (čl. 4. i 5.). Kada usvoji predlog Ministarstva, Vlada utvrđuje osnovu za pregovore i zaključivanje međunarodnog ugovora i određuje delegaciju za vođenje pregovora (čl. 5). Prema čl. 7. «delegacija Republike Srbije određena za vođenje pregovora ne može u toku pregovora odstupati od stavova utvrđenih u osnovi». Aleksandar Vučić, kao Ustavom neovlašćeni pregovarač, u Briselu je 27. febrara usvojio i autentifikovao predlog Sporazuma o normalizaciji a da prethodno nije od Vlada Republike Srbije dobio punomoćje i osnovu za pregovore i zaključenja Sporazuma. Pritom bi na Vladinu osnovu za pregovore i zaključenja Sporazuma saglasnost morala da da Narodna skupština, budući da su predmet predloga Sporazuma o normalizaciji odnosa sa tzv. Kosovom pitanja koja se tiču državne suverenosti, a o njima, prema članu 99. Ustava, odlučuje Narodna skupština (npr. promena ustava, državnih granica, odlučivanje o ratu i miru).

Naravno, da Vlada Republike Srbije nije mogla da usvoji osnovu za pregovore i zaključivanje međunarodnog ugovora sa tzv. Republikom Kosovo, zato što bi to bilo protivustavno. To što je zaobiđena procedura propisana Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora kako bi se izbegla krivična odgovornost za jedno od najtežih krivičnih dela protiv države, ne znači da ovo delo nije izvršeno.

Povreda Ustava

Predlog Sporazuma o normalizaciji odnosa sa tzv. Republikom Kosovo, čiju je adopciju i autentifikaciju Aleksandar Vučić neovlašćeno izvršio u Briselu 27. februara, sadrži klauzule kojima Srbija de iure priznaje ključne atribute državnosti tzv. Republike Kosovo i time se istovremeno odriče, odnosno ustupa (cessio) teritoriju Kosova i Metohije tzv. Republici Kosovo, pošto na jednoj teritoriji ne mogu postojati dve suverene vlasti, odnosno dve države. Imajući u vidu da je krivično delo ugrožavanja teritorijalne celine iz čl. 307. KZ RS kažnjivo i u stadijumu pripreme, kod ovog krivičnog dela pripremanjem se može smatrati, kako je već jasno upozorio jedan od vodećih srpskih krivičara Igor Vuković, «vođenje pregovora čiji bi sadržaj podrazumevao odvajanje dela teritorije Srbije» (ovde). To što je predsednik Republike u ovom slučaju vršio radnje i donosio odluke koje nisu iz delokruga njegove nadležnosti čini njegovu krivičnu odgovornost još očiglednijom.

Mada bi, kako primećuje Vuković, krivična odgovornost postojala i da su u autentifikaciji ovakvog protivustavnog predloga Sporazuma izvršili i članovi delegacije koju ovlasti Vlada. Pravna odgovornost predsednika Republike za autentifikaciju predloga Sporazuma o normalizaciji odnosa Srbije i tzv. Republike Kosovo je tim veća, što su odredbe ovog predloga Sporazuma protivne i imperativnim međunarodnopravnim normama sadržanim u Rezoluciji 1244 SB UN, koja garantuje teriorijalni integritet Srbije na Kosovu i Metohiji. Sve navdeno pokazuje da su se stekli više nego dovoljni uslovi za pokretanje postpuka za opoziv predsednika Republike zbog povrede Ustava (čl. 118). Ustav se u svakom slučaju ne sme ostaviti bez odbrane.

Miloš, Britanci, Rusi

Ono što se dogodilo u Briselu 27. februara nije došlo tek tako. Proces normalizacije odnosa Republike Srbije i tzv. Republike Kosovo, u okviru kog je sačinjen i najnoviji predlog Sporazuma o normalizaciji odnosa, samo je posledica pravnih obaveza koje je Srbija preuzela u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Tako se u Pregovaračkom okviru iz januara 2014., koji definiše obaveze Republike Srbije u pristupnim pregovorima, u tački 23. navodi: „Ovaj proces će obezbediti da obe strane (Srbija i tzv. Republika Kosovo, prim. aut.) mogu da nastave svojim evropskim putem, izbegavajući da jedna drugu blokiraju u ovim naporima, i treba postepeno, do kraja pristupnih pregovora sa Srbijom, da dovede do sveobuhvatne normalizacije odnosa između Srbije i Kosova, u formi pravno obavezujućeg sporazuma u nameri da će obe strane biti u stanju da u potpunosti ostvaruju svoja prava i ispunjavaju svoje obaveze“ (ovde).

Od procesa evrointegracija se očekuje da pomogne vaspostavljanju vladavine prava u Srbiji. Pritom se u procesu normalizacije odnosa sa tzv. Kosovom, koji je ključna obaveza Srbije u procesu evrointegracija, na najdrastičniji način i uz zdušnu podršku Brisela, podriva ustavnopravni poredak Srbije. Tako se kolektivni Zapad već više od 180 godina u Srbiji vodi rezonom prvog britanskog konzula Džordža Lojda Hodžesa. Britanija je krajem tridesetih godina 19. veka podržavala autokratiju kneza Miloša Obrenovića zbog njegove spremnosti da okrene leđa Rusiji, zahvaljujući kojoj je neku godinu ranije Kneževina Srbija stekla međunarodnopravno priznatu autonomiju. Pokušavajući da pridobije za britansku politiku Miloševe protivnike koji su tražili ograničenje njegove vladavine i «konstituciju», Hodžes ih je u jednom razgovoru uveravao da „Miloševa tiranija ne može dugo trajati, dok se ruskog ropstva ne bi Srbi nikada oslobodili” (ovde).

autor:Zoran Čvorović, profesor Pravnog fakulteta u Kragujevcu. Ekskluzivno za Novi Standard.