Kako smo upali i možemo li se izvući iz mreže kosovske „nezavisnosti“

Sažetak: U svetlu vremenski poslednjih akata kojima se Srbija činjenično i pravno saglašava sa nezavisnošću „Kosova“, Sporazuma o normalizaciji odnosa „Kosova“ i Srbije i Aneksa o sprovođenju Sporazuma, pokušali smo se osvrnuti na nekoliko pitanja. Ona su podeljena u tri upitne celine: šta je pregovarački prethodilo ovom „vajnom sporazumevanju“, ima li „nade“ za sadržinu ovih akata ili su beznadežno neustavni i podložni poništenju i je li Srbija na sporazume pravno valjano pristala ili pak nije?

Ključne reči: Sporazum o normalizaciji odnosa „Kosova“ i Srbije, Aneks o sprovođenju Sporazuma, Srbija, „Kosovo“, ustav.

1. OSVRT NA PRIHVATANjE PUZEĆE NEZAVISNOSTI „KOSOVA“

Tišina koja odaje strah od nepoznatog i neviđenog, uz često već doživljenukolektivnu zbunjenost Srba, prvi je utisak stvorenprihvatanjem briselskog, inicijalno francusko-nemačkog, Sporazuma o normalizaciji odnosa „Kosova“ i Srbije (Agreement on the path to normalisation between Kosovo and Serbia,27. februar 2023). [1] Potom je sledio ohridski dodatakkao Aneks o sprovođenju Sporazuma (Implementation Annex to the Agreement on the Path to Normalisation of Relations between Kosovo and Serbia, 18. mart 2023) [2] kojim je nastavljen put Srbije u nepoznato i neviđeno, praćen nacionalnom zebnjom o potpunom gubitku Kosova i Metohije, autonomne teritorijalne zajednice Republike Srbije (čl. 182 st. 1-2 Ustava).

Pre nego što analiziramo najvažnije a ogledno „najneustavnije“ (kao da norma može biti manje i više neustavna, sic!) odredbe ovih usmeno prihvaćenih međunarodnih ugovora (od strane predsednika Srbije i premijera „Kosova“), palijativno označavanih kao „sporazumevanje radi normalizacije“, vratićemo se neku deceniju unazad ne bi li stekli jasniju sliku o tome šta autori, EU i SAD, žele sa ova dva sporazuma da postignu. Kratak istorijski osvrt upravo će potvrditi da se višegodišnjim „privid pregovorima, vajnim pregovorima“ [3] nije ni moglo doći drugde do u politički ćorsokak – dadržavna vlast po pitanju AP Kosova i Metohije pristane na stanje sveobuhvatne, faktičke i pravne, predaje. A da za to nosioci suvereniteta (čl. 4 Ustava), građani, nisu ni upitani. Dva sporazuma potvrda su i neprebolnog razočaranja u zapadni deo međunarodne zajednice i od Zapada tumačeno međunarodno pravo (ako uopšte tako šta još postoji).

Još od kraja NATO agresije (24. mart-10.jun 1999. godine) i Rezolucije 1244 SB UN (10. jun 1999. godine), [4] srpsko unutrašnje pitanje statusa Kosova i Metohije, koje smo do tada sami inicirali i pokušavali da rešimo, postalo je međunarodno. Na nesreću, bivalo je, s godinama, i sve više političko a ostajući tek pomalo pravno pitanje. Još tada, Zapad nam je stavio do znanja da Kosmet ne smatra delom Srbije.

S početka, pregovori su otpočinjali, pa potom i okončavani, a da uslovi za njihov početak i kraj nisu bili ispunjeni. [5] Ono što je jedino, po međunarodnom pravu, mogla biti politička i ustavnopravna tema u pregovorima jeste pojam iz Rezolucije 1244, suštinska autonomija za AP Kosovo i Metohiju, [6]koji termin je kasnije preuzeo i srpski ustav (čl. 182 st. 2).Zapravo se pokazalo da su pregovori od početka imali samo kao fiktivni cilj postizanje dogovora o suštinskoj autonomiji – koja se zabluda delom može pripisati političkoj naivnosti i dobronamernosti srpskih pregovarača – a dastvarni krajnji cilj pregovora nikad nije ni bio u granicama Rezolucije 1244, odnosno srpskog teritorijalnog integriteta i suštinske autonomije AP Kosova i Metohije. Glavni cilj „privid pregovora“ bio je i ostaje, pokazalo se do dana današnjeg, „kompromis“ dve strane (Srbije i „Kosova“) i „normalizacija“ njihovih odnosa, što je eufemizam za priznanje nezavisnosti „Kosova“ od strane matične mu države. [7]

Ako su se međunarodni pregovarači (prvo predstavnici UN a potom EU) u pregovorima i služili praznoslovljem poput zacrtane „normalizacije“ (šta beše to u međunarodnom javnom pravu?), suštinski nikad se nisu udaljavali od stvarnog polazišta i plana one druge pregovaračke strane, albanske. A ona nije ni krila da u mislima ima uvek, decenijama unazad ako ne i čitav vek, samo svoju sanjanu nezavisnu republiku. Ali koja je još uvek u međunarodnopravnom statusu nepriznate, faktičke države nastale faktičkom (a ne pravnom) secesijom. [8]

Ti suštinski „privid pregovori“ otpočinjani su i prekidani, između ostalog i zbog proglašenja nezavisnosti „Kosova“ (2008), da bi se došlo u mračnu zonu prihvatanja jasno protivustavnih ugovora, počev od Prvog briselskog sporazuma (2013), po nekim mišljenjima i neobavezujućeg.[9] U oživotvorenju tog sporazuma, temeljne stene sprovođenja neustavne kosovske nezavisnosti, ne sme se preskočiti, pored uloge političara na vlasti, ni vinost Ustavnog suda. Ustavne sudije su na kraju te 2014, osim četvoro dostojnih, jednim zaključkom praktično dopustile, i to konačno, uvođenje Prvog briselskog sporazuma u naš pravni poredak. [10] A on ne samo da je nesaglasan sa Ustavom već ga je i promenio, a nije pogrešno reći i pogazio. [11]

„Puzajućim“, korak po korak priznavanju elemenata državnosti „Kosovu“, a koje se neprekidno dešava od Prvog briselskog sporazuma, prethodili su ipak pokušaji da se ta gradnja nezavisnosti zaustavi ili bar uspori. Govorilo se o potrebi zajemčenja i ostvarenja osnovnih ljudskih prava putem fraze „standardi pre statusa“, a brzo se prešlo i na frazu „standardi i status“. Standardi bi bili jemstva ljudskih prava za sve nacije na Kosovu i Metohiji, a status neka imaginarna politička tvorevina između „suštinske autonomije“ i nezavisne države. No, ništa od toga nije bila istinita namera Albanaca i silnih im zaštitnika, SAD i EU, već uvek i samo „status bez ostvarenja ikakvih standarda“. [12] A za njih je željeni status nezavisno „Kosovo“, naravno izvan Srbije, dok su standardi neostvarenje ljudskih prava za srpski narod Metohije sa Kosovom. I sve to tako dok se u pregovaranju nije došlo do toga da neprihvatljivo stanje statusa i standarda potvrde poslednji akti, briselski Sporazum o normalizaciji odnosa „Kosova“ i Srbije i ohridski Aneks o sprovođenju Sporazuma.

2. NEUSTAVNA SADRŽINA SPORAZUMA I ANEKSA

Po svojoj prirodi, suštinski, Sporazum o normalizaciji odnosa „Kosova“ i Srbije ima cilj da osigura i ostvari dobrosusedske i partnerske odnose Srbije i „Kosova“. Dakle, on ugovorne strane tretira kao samostalne države. Gledano iz ugla međunarodnog javnog prava, ne treba se koristiti naročitim metodama tumačenja prava da bi se zaključilo da je Sporazum protivan načelima međunarodnog prava i univerzalnim vrednostima demokratskog poretka – Povelji UN (1945), Helsinškom dogovoru (1975, u okviru preteče OEBS-a) Rezoluciji 1244 SB UN (1999) kao obavezujućim, ius cogens, propisima.Odredbe Sporazuma, a posebno čl. 1 o dobrosusedskim jednakopravnim odnosima i čl. 4 o međunarodnom subjektivitetu „Kosova“, te sveprisutno provejavanje „normalizacije“ kao sinonima za međusobno priznanje, čine ovaj nepotpisani sporazum protivustavnim, takvimda u nekoj meri teži čak i da poništi naš ustav.

U uvodu, preambuli, Sporazuma nalaze se suprotstavljene odredbe ili načela. Prihvatamo da se neke odredbe nedvosmisleno odnose na Srbiju, kao međunarodno priznatu državu: ugovorne strane „svesne su da su nepovredivost granica i poštovanje teritorijalnog integriteta i suvereniteta (…) osnovni uslovi za mir“. Upravo se za to, sve vreme krize oko statusa Kosova i Metohije, srpska strana prirodno i nedvosmisleno morala i zalagati (a da li je?) – zaočuvanje svojih međunarodno priznatih granica i teritorijalnog integriteta. Iz tog razloga ove odredbe su politički i ustavnopravno prihvatljive za Srbiju. Takođe, u preambuli Sporazuma navedeno „očuvanje mira“, „posvećenost (…) bezbednosti u Evropi“, „polazište od istorijskih činjenica“, „prevazilaženje nasleđa prošlosti“ ili „saradnja u korist naroda“ nisu odredbe, doduše načelne i apstraktne, koje bi morale biti ocenjene suprotnim Ustavu. Naprotiv. Tako, „polazište od istorijskih činjenica“ ne može prenebregnuti istorijsko pravo koje dokazuje srednjevekovna srpsko (odbrambena) – turska (osvajačka) „Kosovska bitka“ (1389).

Ovaj deo, za Srbiju načelno prihvatljivih fraza iz preambule Sporazuma, biva sasvim negiran potonjim odredbama Sporazuma koje su unele pravno nedopustiv nesklad unutar jednog te istog akta („krpež bez mnogo jedinstva“, Slobodan Jovanović).

Tako se u čl. 1 negira državnost Srbije, izjednačavajući je sa „kosovskom“ – stranke će „razvijati normalne, dobrosusedske odnose na bazi jednakih prava“ (čl. 1). Ali po međunarodnom javnom pravu Srbija i „Kosovo“ nisu države „susedi“, niti je međunarodno pravno moguće da „jednaka prava“ imaju jedna država i, od većine današnjih država nepriznat, pokušaj države. Drugi stav nastavlja u istom pravcu nametnute međusobne jednakopravnosti, priznavanjem državnih obeležja („nacionalnih simbola“), svih dokumenata („relevantnih dokumenata“), pasoša i dr. [13]

U čl. 2 Sporazuma priziva se pominjana Povelja UN, odnosno njene odredbe koje se tiču suverenihpravadržava (čl. 2 st. 1 tač. 1), poštovanja njihove nezavisnosti, autonomije i teritorijalnog integriteta (čl. 2. st. 1. tač. 4), prava nasamo opredelje njenaroda (čl. 1 st. 1 tač. 2) i zaštite ljudskih prava i nediskriminacije (čl. 1 st. 1. tač. 3). [14]Svakako da je Povelja UN ovde neodgovarajući osnov za opisana prava druge ugovorne strane, „Kosova“, kako suštinski, tako i formalno jer „Kosovo“ i nije član UN. Stoga odbijamo pravnu mogućnost da se Srbija i „Kosovo“ istovremeno „rukovode“(be guided) suverenim pravima država, poštovanjem njihove nezavisnosti, autonomije i teritorijalnog integriteta, pravom na samoopredeljenje (…)“ kako je u ovom članu Sporazuma navedeno. Po Povelji UN Srbija je suverena i nezavisna država čiji se teritorijalni integritet čuva, a ne i njen otcepljeni deo, „Kosovo“. Odredbe koje bi se pak mogle odnositi na drugu ugovornu stranu, na Albance iz AP Kosovo i Metohija, jeste autonomijai pravo samo „unutrašnjeg samoopredeljenja“, [15] jer je pravo na spoljno (eksterno) samoopredeljenje sasvim sporno pa i „besmisleno“ (sudija DŽerald Ficimoris). [16]

To što Srbija, po Sporazumu, ne bi mogla predstavljati „Kosovo“ u međunarodnim odnosima (sphere) niti delovati u njegovo ime (čl. 4) [17] nije uobičajeno za suverene države, niti takav primer države u mirnodopskim uslovima postoji. Ipak, ova odredba, iako načelno neprihvatljiva kao neustavna, možda bi i mogla da dobije neku svoju, obostrano prihvatljivu, sadržinu u budućoj stvarnosti i vremenu reintegracije „Kosova“. I to za razliku od sledeće odredbe ovog člana o neprotivljenju Srbije članstvu „Kosova“ u „bilo kojoj međunarodnoj organizaciji“, koja bi se morala tumačiti samo tako da se odnosi na one organizacije čiji članovi mogu biti i politički entiteti koji nisu države (članstvo regiona u trgovinskoj organizaciji, na primer). U suprotnom, Srbija ovom odredbom implicite(prećutno) priznaje „Kosovu“ status punopravnog međunarodnopravnog subjekta – države.

Odredbe ova tri člana, od 11, Sporazuma dovoljan su dokaz njegove neustavnosti. „Duh“ Sporazuma karakterišu pravu nepoznati izrazi, „normalni“ (normal) odnosi i „normalizacija“ (normalisation), čije značenje nije moguće pouzdano utvrditi. Ako bismo u obzir uzeli prethodno opisani istorijskopolitički kontekst i sadašnji politički presek, ne možemo pogrešiti ako ustvrdimo da je tu zapravo reč o međusobnom priznanju dvaju susednih država.

Nastavak Sporazuma u formi Aneksa o sprovođenju Sporazuma je prvenstveno obećanje i obavezivanje ugovornih strana da će sprovoditi odredbe Sporazuma. Obećanje je potpomognuto i „obaveštenjem“ (prikrivenom ucenom) da će Sporazum i Aneks o sprovođenju Sporazuma postati sastavni delovi procesa pridruživanja Srbije i „Kosova“ u EU (u međuvremenu je to i postao). [18] Usvajanjem Deklaracije o nestalim licima (2. maja 2023), predviđene Aneksom o sprovođenju Sporazuma, počela je i sama primena Sporazuma.

3. PRAVNO VALjANO OBAVEZANA SRBIJA ILI IPAK IMA NAZAD

Konfuzija izazvana proteklim informacijama o potpunom ili delimičnom prihvatanju, važenju, nevaženju i primeni briselskog Sporazuma o normalizaciji odnosa „Kosova“ i Srbije i ohridskog Aneksa o sprovođenju Sporazuma, krije još neka suštinska pitanja – da li je predsednik Republike imao ovlašćenje da prihvati ove akte, da li je to pravno valjano jer je učinjeno u usmenoj formi, da li ovi akti pravno obavezuju Srbiju i da li se u ovom slučaju primenjuje međunarodno ugovorno pravo (Bečka konvencija)?

Polazimo od činjenica da ovi akti nisu potpisani, parafirani niti ratifikovani; da su, kako svedoci javno tvrde, usmeno prihvaćeni, ali ne znamo da li sa ili bez (pisanih) rezervi; da su prihvaćeni od strane različitih državnih predstavnika, šefa države i premijera, od kojih bar jedan, predsednik Republike, nije imao utvrđene vladine osnove ili granice u kojima vodi pregovore.

U odgovoru na poslednje pitanje, ako bismo pošli od činjenice da „Kosovo“ nije punopravna, međunarodno priznata država, onda se Bečka konvencija o ugovornom pravu (1969) ovde ne primenjuje jer je reč o „drugom subjektu međunarodnog prava“ kao ugovornoj strani (a ne o dvema državama, čl. 3). Ipak, u nastavku istog člana Konvencija dopušta da se poštuju „pravne vrednosti“ i ovakvog sporazuma (nejasno je šta uopšte znači sintagma „pravne vrednosti“) i čak stoji da se pravila sadržana u Konvenciju primenjuju i u ovakvom sporazumu države i „drugog subjekta“.

Ovo bi dalje, u vezi sa odgovorom na pitanja usmene forme, ovlašćenja predsednika Republike i pravne obaveznosti, značilo da šef države može dati pristanak na sporazum (čl. 7), da pristanak na ugovor (sporazum) može biti izražen i prostim usmenim prihvatanjem (čl. 11), da ugovor stupa na snagu shodno dogovoru koji su postigle strane učesnice u pregovorima (čl. 24). Rečju, po međunarodnom pravu, u konkretnom slučaju, predsednik Republike ima, po svojoj funkciji, punomoćje da zaključi ovakav sporazum (ugovor), on to može učiniti i usmeno i, na koncu, može se saglasiti da sporazum stupi na snagu odmah. Uprkos navedenom, smatramo da je zbog preteće pravne nesigurnosti, sasvim neuobičajeno i pogrešno ovakve ugovore sklapati vanpisane forme, tim pre što se radi o pitanjima suvereniteta i integriteta, s jedne strane, a sa druge o pitanju međunarodnopravnog nastanka nove države.

Po srpskom pravu i praksi Ustavnog suda, stvari za našeg pregovarača, predsednika Republike, stoje kudikamo lošije. Zakon, naslonjen na Ustav, kaže da je Vlada ta koja vodi pregovore, odnosno utvrđuje osnovu vođenja pregovora, formira pregovaračku delegaciju i ovlašćuje je da potpiše ugovor (čl. 3 i 6 Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora). Ništa od ovoga nije bivalo u Briselu i Ohridu. Po završenim pregovorima, pregovarač(i) podnosi Vladi izveštaj o toku pregovora i usaglašeni (parafiran) tekst međunarodnog ugovora (čl. 9). Ni ovo se nije zbilo. Ono što bi dalje moralo da se učini ne bi li ovi sporazumi postali izvori prava u Srbiji, i tako obavezivali, jeste njihovo potvrđivanje (ratifikacija) („Vlada utvrđuje predlog zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora(…)“, a „Narodna skupština potvrđuje međunarodne ugovore(…)političke(…)prirode (…)“ (čl. 13 i 14). Tek bi po ratifikaciji Sporazum i Aneks o sprovođenju Sporazuma, stupanjem na snagu, obavezivali Srbiju ali, ujedno, i došli pod udar Ustavnog suda. Držimo da, iz svih razloga navedenih u ovom tekstu, njegovu proveru ustavnosti nipošto ne bi mogli da prođu.

Ustavni sud je u svom predmetu (IUm-40/2008 od 24.9.2009. godine u kom nijeprihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti (odredbečlana 7. stav 2. tačka a) Bečke konvencije o ugovornom pravu) izneo i stavove o ovlašćenju predsednika Republike da zaključuje međunarodne ugovore.

Ustavni sud je konstatovao da, po važećim zakonima, Vlada utvrđuje spoljnu politiku a sprovodi je Ministarstvo spoljnih poslova, što podrazumeva ivođenje pregovora i zaključivanje međunarodnih ugovora.Shodno tome, utvrdio je da je pitanje određivanja subjekata koji su ovlašćeni za zaključivanje međunarodnih ugovora stvar unutrašnje zakonske regulative jedne države, a ne međunarodnih akata. Iako su odredbom Bečke konvencije taksativno navedenio vlašćeni predstavnici država koji ne moraju posedovati punomoćje prilikom zaključivanja međunarodnih ugovora (među kojima je i šef države, nap. S.O),Ustavni sud ceni da je određivanje subjekata sa ugovornim kapacitetom za zaključivanje međunarodnih ugovora u ime neke države stvar unutrašnjeg zakonodavstva te države, a ne Bečke konvencije o ugovornompravu. Bečkom konvencijom jeste određen način postupanja tih subjekata u domenu zaključenja međunarodnih ugovora, ali to podrazumeva i poštovanje određenih pravila u koje spada i obaveza posedovanje odgovarajućeg punomoćja ili ne.Ustavni sud utvrđuje definitivno pravilo da kada je šef države, po unutrašnjem zakonodavstvu neke države ovlašćen da učestvuje u zaključenju međunarodnog ugovora, ne mora imati posebno ovlašćenje.

U vezi sa iznetim stavom Ustavnog suda, a uz činjenicu da takvog ovlašćenja za zaključenje međunarodnog sporazuma nema, zaključenje Sporazuma i Aneksa o sprovođenju Sporazumane bi moglo biti ocenjeno drugačije do neustavnim.

Međutim, po odredbama Bečke konvencije, kao i po ranijoj međunarodnoj praksi, [19] Srbija ne bi mogla uspešno (bez negativnih posledica) da ospori nedostatak posebnog ovlašćenja predsednika Republike. Isto je i u pogledu usmene forme ovih sporazuma, osim ako je predsednik Republike stavio, eventualno, neku „jezičku rezervu“ na odredbe sporazumâ ili je pristanak na sporazume dat putem korupcije, pod pretnjom ili prinudom, što bi ih činilo ništavim (čl. 50 i 51 Bečke konvencije). Međutim, napravljen je još korak dalje, usvajanjem Deklaracije o nestalim licima (2. maja 2023) počela je primena Sporazuma.

Ali sve ovo ne onemogućava ustavnopravnu nužnost da se Sporazum i Aneks, kada prođu postupak ratifikacije u Narodnoj skupštini, suoče sa ocenom ustavnosti. Očigledna i nepobitna sadržinska neustavnost tih dvaju akata [20]smatramo da eliminiše svaku mogućnost pozitivne ocene Ustavnog suda o njihovoj usklađenosti sa Ustavom.

autor:Slobodan P. Orlović